2023年3月14日，十四届全国人大一次会议在京闭幕。其中表决通过的《党和国家机构改革方案》一经发布，立即引起社会的广泛关注。笔者以本轮国务院机构改革中变动最大的金融机构改革为切入视角，探讨未来2-3年国资国企改革的四大趋势：

　　趋势一：事业单位改革将进一步深化

　　趋势二：国有资产监管将进一步统一

　　趋势三：金控集团将进一步助力国企混改、上市

　　趋势四：城投城建集团将进一步强调设计企业的盈利能力

　　作者 / 陈茹冰 天强管理顾问 业务总监

　　改革开放以来，1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2018年分别进行了八次规模较大的政府机构改革，党和政府为建立和完善结构合理、人员精干、灵活高效的党政机关进行了坚持不懈的努力，国务院组成部门由1982年的100个削减为2018年的26个，且本轮国务院机构改革方案，国务院组成部门仍为26个。

　　而在本轮13项国务院机构改革中，6项涉及金融机构改革，几乎占了一半。因此，业内一致认为本轮金融机构改革，是继2017年成立“金稳委”、2018年合并银保监会以来幅度最大的金融机构改革。改革要点主要包括以下五点：

　　01

　　撤销中国银行保险监督管理委员会（简称“银保监会”，国务院直属正部级事业单位）👉 组建国家金融监督管理总局（国务院直属机构）

　　党的二十大作出明确部署，要依法将各类金融活动全部纳入监管。因此，在银保监会基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管。

　　02

　　调整中国证券监督管理委员会（简称“证监会”），国务院直属正部级事业单位 👉 国务院直属机构）

　　为强化资本市场监管职责，证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。

　　03

　　企业债券由三部门分管（银行间交易商协会负责监管短融、中票等，证监会负责公司债、发改委负责企业债） 👉 证监会统一监管

　　理顺债券管理体制，将发改委的企业债券发行审核职责划入证监会，由证监会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。

　　04

　　国有金融市场经营类机构剥离、统一监管

　　为厘清金融监管部门、履行国有金融资本出资人职责的机构和国有金融机构之间的权责关系，推进管办分离、政企分开，把中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责。

　　05

　　金融管理部门工作人员统一按公务员管理

　　加强金融管理部门工作人员统一规范管理。把中国人民银行、金监局、证监会、国家外汇管理局及其分支机构、派出机构的工作人员纳入国家公务员统一规范管理，使用行政编制，执行国家公务员工资待遇标准。

　　趋势一

　　事业单位改革将进一步深化

　　2011年，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确提出了事业单位改革时间表：2015年，在清理规范基础上完成事业单位分类；2020年，形成新的事业单位管理体制和运行机制，形成中共特色公益服务体系。其中，对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列，强化其公益属性。

　　本轮金融机构改革将银保监会、证监会转为行政机构；原银保监会、证监会的工作人员，和中国人民银行、国家外汇管理局一起纳入公务员管理序列，延续了事业单位改革思路。

　　笔者预判，未来2-3年，随着事业单位改革深化，仍为事业单位的设计院将加快“事转企”改革进程。以规划设计院为例，笔者在2019年盘点了一二线城市规划体制改革状况（详见《49家地市级规划院脱钩改制进程盘点》），当时49家市级规划设计院中仍有33家事业单位。经过三年（2020年-2022年）国资国企改革，33家事业单位中15家已经完成“事转企”改革，其余18家中，部分设计院也正处于“事转企”改革进程中。通过分析这33家事业单位近三年改革状况，笔者总结现阶段三条事业单位改革思路：

　　一是往行政机构靠。

　　【案例：长春市城乡规划设计研究院】2017年经长春机构编制委员会批准，长春市城乡规划设计研究院更名为长春市规划编制研究中心，加挂长春市城乡规划设计研究院牌子。目前是隶属于长春市规划和自然资源局的副局级事业单位。机构定位为长春市规划编制研究单位；人员规模近300人，经市编委批准编制90余人。未来若公益类事业单位深化改革，这类设计院大概率会类似于证监会从事业单位调整为政府内设行政机构。

　　二是往经营企业靠。绝大部分设计院采用这种方式。

　　【案例：保定市城乡规划设计研究院】其官网显示仍为保定市人民政府直属事业单位，而早在2021年保定市委召开全面深化改革委员会议上已经通过了《保定市城乡规划设计研究院转企改制框架方案》，2022年也注册成立了市国资委100%控股的保定市城乡规划设计研究院有限公司。未来这类设计院的事业单位编制有可能会注销或挪为他用。

　　三是分拆改革。

　　【案例：武汉市规划研究院】武汉市规划研究院是国内成立最早、技术实力最强的规划设计单位之一。2015年-2018年随着事业单位改革的深化，武汉市规划设计研究院分拆为武汉市规划研究院和武汉市规划设计有限公司；资质也一分为二，城市规划甲级、土地规划甲级归武汉市规划研究院，建筑行业（建筑工程）甲级、市政行业（排水、道路）乙级归武汉市规划设计有限公司。武汉市规划设计有限公司也从武汉市规划研究院控股国有独资公司划入武汉二零四九集团（现武汉设计咨询集团）；2020年又随二零四九集团整体归入新组建的武汉城建集团。2022年根据《武汉市自然资源和规划局所属规划编制研究类事业单位深化改革方案》的部署，以武汉市政规划研究院为主体，并入武汉市交通发展战略研究院，新组建武汉市规划研究院（武汉市交通发展战略研究院）。未来这类设计院有望成为地方事业单位、事业编制资源重组的“壳”。

　　趋势二

　　国有资产监管将进一步统一

　　早在2009年国务院国资委印发的《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见中》就指出“地方国资委可根据本级人民政府授权，逐步将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产纳入监管范围”。

　　本次金融机构改革将国有金融市场经营类机构剥离、统一监管，即是延续国有资产集中统一监管改革思路。

　　过去三年，各地大力推动经营性国有资产统一监管，推进行政机关、事业单位与所办（属）企业、经营性资产脱钩，国资监管机构监管覆盖面不断提升。但从全国范围来看，工作进展仍非常不平衡。仍以49家市级规划设计院为例，截止到2023年3月，大部分未完成“政企脱钩”。笔者预判，随着经营性国有资产统一监管工作的推进，未来2-3年，将有一大批政企脱钩的设计院归入国资委监管体系。而归入方式大致可分为三种：

　　一是直接归入地方国资委。

　　这种方式概率较小，因为设计院相对于地方国资委监管资产而言体量非常小，一般不作为地方国资委直接监管的一级企业。即使作为地方国资委直接监管的一级企业，未来在国资国企重组大趋势下，也将面临进一步整合。

　　【案例：福州市规划设计研究院，归入地方国资委】脱钩改制后成为福州市国资委直接监管的一级企业。

　　【案例：南昌市城市规划设计研究总院，先为国资委一级监管企业，后为二级监管企业】2021年转企改制后，南昌规划院划转为南昌市国资委直接出资监管的一级企业；2022年，市委、市政府决定对市属国有企业集团整合重组，将南昌规划院合并入南昌市建设投资集团。

　　二是组建新的地方设计/产业集团。

　　这种方式基本上是本轮“政企脱钩”、国资统一监管的主流改革方式。

　　【案例：天津市城市规划设计研究院，组建新设计集团】2021年底，天津规划院和天津市政院、天津建筑院、天津测绘院、天津勘察院、天津水务院、天津园林院等7家设计企业组建天津海河设计集团。

　　【案例：温州市规划设计研究院，组建新设计集团】2020年，温州规划院和温州经济建设规划院、温州市水利电力勘测设计院等3家设计企业在温州市建筑设计研究院基础上组建成立温州设计集团。随后温州市勘察测绘研究院等4家设计企业陆续重组归入温州设计集团。

　　【案例：嘉兴市规划设计研究院，组建新设计集团】2020年，在嘉兴规划院基础上，整合嘉兴市自然资源和规划、住建、交通三个系统的6家国资企业，组建并更名为长三角（嘉兴）城乡建设设计集团。

　　【案例：沈阳市规划设计院，组建新产业集团】2018年，沈阳市城建城管系统的77家企事业单位整体划转，组建沈阳城投集团。其中，沈阳规划院和沈阳勘察测绘研究院、沈阳市政工程设计院、沈阳建筑设计院、沈阳公路规划设计院等8家设计企业一并归入沈阳城投集团城市规划设计板块。

　　【案例：泉州市规划设计院，组建新设计集团后并入产业集团】泉州规划院和泉州市住宅建筑院、泉州市监理所、泉州市测绘队等7家企事业单位转制整合新设泉州市城市规划设计研究院，随后一并归入泉州城建集团。

　　三是划入已有地方产业/资产管理集团。

　　【案例：昆明市规划设计研究院，划入已有产业集团】2021年完成公司制改革，归入昆明市城建投资开发有限责任公司。

　　【案例：台州市城乡规划设计研究院，划入已有资产管理集团】2021年脱钩改制后划入台州市国有资本运营集团。

　　趋势三

　　金控集团将进一步助力国企混改、上市

　　2018年，国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责，地方政府授权地方财政部门履行地方国有金融资本出资人职责后，部门地方金控纷纷从国资体系划转至财政体系。但从地方实践来看，在国资体系大刀阔斧开展体制机制改革的同时，鲜有看到隶属于地方财政部门的金控机构大展拳脚的身影。

　　本轮金融机构改革方案中，将中央金融管理部门的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构。虽然未明确谁为“国有金融资本受托管理机构”，但仍可期待这个改革举措将加快市场经营类金融机构的市场化改革步伐，为国企混改、上市提供更专业、更综合的金融服务。

　　首先从“混改”来看，近年来各地金控集团纷纷设立混改基金，助力地方企业优化产权结构、推动地方国资合理布局。

　　【案例：甘肃】甘肃金控集团和甘肃电投协同设立了甘肃省首只混改基金，基金首期规模20亿元。

　　【案例：安徽】安徽国控集团联合淮河能源集团协同设立安徽混改基金，母基金规模50亿，并计划面向社会公开征集子基金。

　　【案例：广西】广西宏桂资本运营集团作为主发起人，联合央企、广西国企、地方国企以及其他社会资本共同发起广西混改基金，总规模300亿，首期规模100亿。采取有限合伙制，由专业化基金管理公司负责基金的运营和管理，并依据章程或合伙协议约定进行股权投资、管理和退出。

　　其次从“上市”来看，“十四五”期间，多地明确将提升资产证券化率和增加国有上市公司数量作为地方经济发展、国企国资改革指标要求。未来2-3年，地方金控集团在推动国企上市方面也将有更大的作为。

　　趋势四

　　城投城建集团将进一步强调设计企业的盈利能力

　　本轮金融机构改革后，证监会和金监局，将和中国人民银行形成国务院金融稳定委员会辖下“一机两翼”新架构。其中中国人民银行强化宏观审慎管理和系统性风险防范职责；证监会负责统一监管全国证券期货市场；金监局负责统一监管除证券业之外的金融业。这也就意味着，未来出现的新金融机构和金融形式均无法逃避监管。

　　在证监会和金监局的综合监管下，地方城投城建集团融资行为、投资行为将进一步规范。因此可预见，对于一些债台高筑、负债率高的地方城投城建集团，轻资产、强盈利的设计企业将是优质资产，一方面将会更为积极地推动其混改、上市，增强融资能力；另一方面也会更加强调其利润贡献能力。如某家设计院划归城投集团后，其资产规模仅占城投集团的10%，利润贡献却高达90%，在这种情况下，城投集团仍下达利润总额年增长20%的三年业绩考核目标。

　　总结

　　在2月23日的“权威部门话开局”系列主题新闻发布会上，国务院国资委相关负责人勾勒出三大重点，即加快优化国有经济布局结构，加快完善中国特色国有企业现代公司治理，加快健全有利于国有企业科技创新的体制机制。

　　其中，作为国有经济布局优化和结构调整的重要抓手，专业化整合和产业化整合将“两手抓”，突破现有领域，向全社会各类所有制企业张开双手，用市场化方式进行股权合作，共同推动国家现代化产业发展。

　　面对正在谋划开启的新一轮国企改革深化提升行动，建议设计企业：

　　一是坚定独立市场主体地位，放弃“等、靠、要”不切合实际的幻想，积极主动与市场经济深度融合，实现高质量发展。

　　二是密切关注完善机制、重组整合等方面的改革导向和进程，在混改试点、国企改革专项工程（如双百行动、科改示范行动等）、国资重组整合中掌握主动权。

　　三是只要具备上市条件的企业，均建议将“上市”作为优化产权结构、规范公司治理结构、建立现代化企业管理制度、创新员工激励方式的重要战略抓手。道理很简单，国有资产证券化最理想的状态是把经营性国有资产变成上市公司的股票，这将有利于国有资产在不同所有制主体之间、不同行业之间自由流动，进而采用市场化手段灵活调整国有资产结构或分布格局，实现国有资产保值增值。因此无论是服务国家经济大局还是推动国企全面市场改革，国资证券化率不断提高是大势所趋。

　　进一步延展来看，国资证券化也是绕开所有制问题让中国经济融入国际经济体系的有效手段。在2022年5月深化国有控股上市公司改革专题推进会上，国务院国资委相关领导明确表示，继续加大优质资产注入上市公司力度，加强上市资源培育储备。这也就意味着在不久的将来，设计企业要么作为优质资产注入现有的上市公司，成为资源被整合方；要么成为科技创新实力强、市场前景好的上市资源培育储备，作为资源整合方。