强化公路PPP项目全生命周期监管促进公路PPP项目规范健康发展

　　——访甘肃省交通运输厅党组成员、副厅长 陈亚民

　　近年来，甘肃省公路建设领域PPP项目建设模式得到很好的应用，一大批项目落地建设，有力地促进了甘肃交通发展。甘肃省交通运输厅积极实践和探索，通过不断完善监管体系，创新监管手段，强化公路PPP项目全生命周期监管，在防范和化解PPP项目重大风险上取得一定成绩，公路PPP项目监管不断规范，有力地促进了甘肃省交通建设工程的高质量发展。

　　文字实录

　　随着交通投融资体制机制改革的深入推进，PPP模式一直是一个热门话题。请您首先简单介绍一下甘肃这方面的情况。

　　【陈亚民】

　　自2014年以来，党中央、国务院相继出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号），明确要求:“修明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制”“剥离融资平台公司政府融资职能”“推广使用政府与社会资本合作(PPP)模式”“改革完善交通投融资机制”，要求对长期以来由交通运输部门利用“统贷统还”等方式筹集项目建设资金的融资方式必须进行改革。

　　在此背景下，我省积极探索，不断改革，形成了收费公路项目依靠发行专项债券和与社会资本合作两种投融资模式。 其中，全省利用政府和社会资本合作（PPP）模式推动实施了一批收费公路建设项目。截止目前，我省已纳入财政部PPP综合信息平台项目管理库的公路项目共26个，总里程2397公里，投资额2600多亿元。其中有25个项目已取得实施方案批复，24个项目已完成社会资本采购；22个项目已取得PPP项目合同批复，已建成通车1个项目，今年年底计划建成G3011柳园至格尔木国家高速公路敦煌至当金山口部分路段、G85银川至昆明国家高速公路彭阳 (甘宁界)至平凉至大桥村(甘陕界)段、G0611张掖至汶川高速公路张掖至扁都口段(甘青界)、G215柳园至敦煌高速公路、G341白银至中川段、酒泉肃北至敦煌沙枣园段等6个高等级公路项目。共有28家央企、18家省属企业、3家民营企业参与了投资建设，吸引社会资本出资450多亿元。

　　PPP项目质量安全监管有其特殊性，请您谈一谈有哪些规范PPP项目的监管措施？

　　【陈亚民】

　　我省公路PPP项目从2015年起步探索，2016年4月，G316线两徽项目实施方案取得省政府批复，成为第一个落地的省级公路PPP项目；2016年12月，G341线白中项目实施方案获省政府批复，成为第一个落地的市州公路PPP项目。经过五年多的实践运作，已逐步规范，应该说取得了应有的成绩。概括起来说，主要有以下几个方面：

　　一是制度设计不断完善。2018年省政府办公厅出台《甘肃省人民政府办公厅关于深化交通运输基础设施投融资体制机制改革的指导意见》（甘政办发〔2018〕40号），该《意见》作为甘肃省交通运输行业当前和今后一个时期基础设施领域投融资体制创新改革的综合性、指导性文件，对构建和实现交通运输基础设施投资、融资、建设、运营等投融资机制体制有着重要指导意义。为指导全省公路PPP项目有序开展，督促省级公路PPP项目规范运作，甘肃省交通运输厅先后印发《收费公路PPP项目入库指南（试行）》《收费公路PPP项目工作指南（试行）》《甘肃省收费公路PPP项目操作流程》《?省级PPP项目引导资金使用管理规定》。同时，我厅2019年研究制定的《甘肃省公路政府与社会资本合作（PPP）项目监督管理办法（试行）》（甘交建设〔2019〕9?号），旨在规范我省公路PPP建设项目中参与各方的职责，特别是政府方的监督管理职责。

　　二是公路PPP项目动态管理库不断健全。2017年，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金﹝2017﹞92号），在全国范围内对纳入财政部综合信息平台库的PPP项目进行了清理。通过清理，我省公路PPP项目保留在财政部PPP综合信息平台项目库项目21个，其中：项目管理库15个、储备清单6个，清退出库项目4个。建立了公路PPP项目动态管理库，授权厅投融资办按月进行动态管理库的数据统计及信息更新。截止目前，纳入省厅公路PPP项目动态管理库项目26个。其中，省级项目7个，市州项目19个。

　　三是行业指导督导作用不断发挥。几年来，我厅多次组织人员到各市州、各单位调研公路PPP项目的推进情况，通过召开协调推进会、现场督导等多种方式，加强协调，强化相关部门的协作配合，形成合力，调配和整合资源，统筹推进全省公路PPP项目规范化发展。

　　对公路PPP项目进行全生命周期监管是政府部门必须履行的职责，请您重点介绍一下甘肃公路PPP项目监督管理办法的出台背景和有关内容？

　　【陈亚民】

　　随着国家PPP规范性文件的不断出台，特别是《政府投资条例》的印发执行，对PPP项目全生命周期中政府的监管职责提出了更高、更细的要求。为规范甘肃省交通运输领域公路政府和社会资本合作（PPP）监督管理工作，我厅研究制定了第一个有关PPP项目的管理制度，即《甘肃省公路政府与社会资本合作（PPP）项目监督管理办法（试行）》，旨在建立健全公路PPP项目全生命周期政府的监督和管理体系，确保项目建设规范、有序进行，推动公路PPP项目依法依规、高质量快速发展。

　　该办法是在落实国务院及国家发改委、财政部、交通运输部、甘肃省人民政府等相关PPP文件规定和要求的基础上，学习借鉴贵州省高速公路PPP项目建设监督管理经验，充分结合甘肃项目建设实际情况，充分征求市州和相关省属企业意见建议，并经现场调研、广泛研讨、反复完善后形成的。

　　该办法共7章42条，分别从监管职责划分、项目前期监管、社会资本方招标采购监管、项目建设运营和移交监管、绩效管理等方面进行了制度性规范，监督管理工作涵盖了PPP项目前期评估论证、招标采购、项目建设、交（竣）工验收、项目运营及移交等全生命周期，合理界定了交通运输行业主管部门、实施机构、政府出资人代表、社会投资人及项目公司各方监管权责；落实了公路PPP项目分级监督管理制度，以确保政府监管有抓手、有力度、有成效，实现了政府对PPP项目全生命周期监管的全覆盖。

　　该办法的出台实施，为甘肃省营造良好政府和社会资本合作营商环境、为公路PPP项目实施提供坚实制度保障、为有效促进公路PPP项目规范化高质量发展将发挥重要作用。

　　您认为公路PPP项目应怎样健康持续的发展？

　　【陈亚民】

　　对这个问题我有五个方面的思考:

　　一是要严守规矩。目前，规范的公路PPP项目要遵循国务院《政府投资条例》（国务院令第712号）、交通运输部《收费公路政府和社会资本合作操作指南》（交办财审〔2017〕173号）、财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）、国家发展改革委《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）以及国家、省出台的PPP相关规范性文件。在工可研究阶段要充分进行PPP项目可行性论证，合理确定项目主要内容和投资规模，对项目是否适宜采用PPP模式进行分析和论证。开展并通过项目物有所值评价和财政可承受能力论证，验证项目采用PPP模式是否达到成本降低、质量提升、效率提高的目标；将PPP项目纳入财政部综合信息平台项目库统一管理，确保PPP项目规范运作。满足社会资本真实参与、负责运营PPP项目，必须以运营作为PPP项目核心，发挥好社会资本的优势，切实提高公共服务供给效率。在政府和社会资本之间按照“风险由最有控制力的一方控制风险、风险承担与回报相匹配、承担风险要有上限”的原则，合理分配项目风险，真正实现“利益共享、风险共担”；严格执行国务院关于固定资产投资项目资本金制度的各项规定，主动做好政府方资本金按时足额认缴；以“资源换资金”项目，督导各级政府要抓好资源的梳理、评估和依法转让，确保政府方资本金能按时足额到位；督导项目公司通过召开股东会、董事会等方式，督促各方依法履约，按约定按时足额实缴项目资本金。建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制。规范的PPP项目要有科学的绩效考评标准和考评机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任。

　　二是要严守合同。PPP项目是长期的合作过程，各方都要树立平等合作理念，对于签订的投资协议、PPP项目合同、施工总承包合同等约定，要本着尊重并共同信守的契约精神，逐一对照落实；要遵守长期合作、利益共享、风险共担的基本约定，互相支持、相互配合，确保合作共赢，政府方既不能滥用权力，企业也必须履行责任。

　　三是要严把质量安全关口。所谓“PPP”不过是一种融资手段、一种建设模式，和之前我们建设的所有公路项目并没有实质性不同，仍然要在施工质量、融资质量、安全质量、管理质量上狠下功夫。2018年我厅印发《甘肃省公路建设项目管理体系》（甘交公路〔2018〕262号），明确要求全省公路PPP项目要严格执行《甘肃省公路建设项目管理体系》，并作为PPP合同的重要内容，认真落实项目从业单位、从业人员的管理职责，加强项目建设的质量安全监督，确保公路PPP项目规范、有序推进。四是要加强考核。根据国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的意见》（国办发〔2015〕42号）、财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）和《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）等文件要求，要对公路PPP项目建立全生命周期绩效管理机制。我们将通过认真学习和深入研究，全面开展公路PPP项目绩效考核工作，实行运营期绩效考核和履约期合同执行考核，将政府付费、使用者付费与考核结果挂钩，建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，并将考核结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。五是要严追责任。要依据相关法律法规规定和PPP项目合同约定，政府依法依规履行承诺，不得擅自变更合同约定的政府方责任和义务；并建立社会投资人信用评价体系，加强对社会资本方履约能力全过程动态监管。对存在严重失信行为的地方政府、社会资本方，通过“信用中国”网站等平台向社会公示，报请相关部门依法依规严追责任。

　　目前，全社会对公路工程安全的关注度越来越高，针对公路建设领域，就防范重大风险，您是怎么看待的？

　　【陈亚民】

　　人民群众热切期盼我们每一个建设项目都能建成品质工程，应该说与老百姓的期盼仍有一定的差距。从强化忧患意识的角度出发，防范重大风险是我们的重点工作。根据习近平总书记关于坚持底线思维着力防范化解重大风险重要讲话精神和厅党组会议精神，我们组织开展了全省公路工程质量安全监督管理领域预判化解重大风险的梳理工作，排查梳理出6类17项重大风险，针对每一项重大风险，我们研究制定了工作措施，并严格落实，深入开展防范和化解重大风险工作。通过开展“品质工程”和“平安工地”创建活动，大力推广“新材料、新技术、新工艺、新装备”等“四新”技术，淘汰落后工艺，强化人员培训教育和采取激励机制，有效提升建设水平；加大监督检查力度，对存在的质量安全隐患采取通报、约谈、信用评价、处罚等方式，大力打击违法违规行为。利用信息化监管手段，实现工程质量安全的智慧监管，加大对从业人员的技能培训及技术交流，提升从业人员从业道德、技能水平、质量安全意识。

　　采用PPP模式的公路建设项目，由于参建各方利益趋同，因此引发的质量安全隐患更应受到行业主管部门的重视，我们出台的《甘肃省公路政府与社会资本合作（PPP）项目监督管理办法（试行）》，就是进一步明确各方职责，防止出现政府监管缺位，实施机构参与意识不强等现象。同时，按照交通运输部的要求，我们研究制定了《全省公路水运工程“坚守质量安全红线”专项行动工作方案》，制定出3个方面14个红线问题清单，在全省公路水运工程建设项目积极开展为期三年的安全生产专项行动，进一步强化企业质量安全主体责任，努力推进平安交通建设，加强安全生产双重预防体系建设和安全生产治理能力建设，杜绝重特大事故，遏制较大事故，降低事故总量，确保我省交通建设项目质量安全形势稳定。

　　我们通过已建成的信息化智能监管平台，实现了对工程质量安全关键部位和关键环节实时在线监控，监测数据不落地收集和分析，质量安全监管工作的信息化，加强了对建设过程的质量安全监控和预警管理，保持了公路工程建设领域安全生产形势平稳。