遭遇自然灾害、传染病等突发事件，城市如何有效防范并在灾后迅速复原？建设韧性城市已成为学界共识。今天，北京印发《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》，到2025年建成50个韧性社区、韧性街区或韧性项目。同时逐步将各类广场、绿地、公园、学校、体育场馆、人防工程等适宜场所确定为应急避难场所，到2035年，人均应急避难场所面积力争达到2.1平方米。
将建成50个韧性社区街区
所谓“韧性城市”，是指城市在面临自然和社会压力冲击，特别是遭受重大安全事故、极端天气、地震、洪涝、重大疫情等突发事件时，能够凭借其动态平衡、冗余缓冲和自我修复等特性，保持抗压、存续、适应和可持续发展能力。这对于城市可持续发展和保障人民生命健康安全，具有重要现实意义。
预计到2025年，本市韧性城市评价指标体系和标准体系基本形成，建成50个韧性社区、韧性街区或韧性项目，形成可推广、可复制的韧性城市建设典型经验。到2035年，本市韧性城市建设取得重大进展，抗御重大灾害能力、适应能力和快速恢复能力显著提升。
拓展城市空间韧性，遵循“让、防、避”原则
北京市应急管理局副局长刘斌介绍，此次印发的指导意见，主要从统筹拓展城市空间韧性、有效强化城市工程韧性、全面提升城市管理韧性和积极培育城市社会韧性等四个方面提出推进韧性城市建设的主要措施。
统筹拓展城市空间韧性遵循“让”“防”“避”的原则。其中，“让”是指城市重要基础设施、人员密集场所在空间布局上应让出灾害高风险空间。“防”是指以城市快速路、公园、绿地、河流、广场等为界划分防灾分区，完善开敞空间，预留应急和留白用地，统筹布局公共安全设施，形成“防”的格局。“避”则是建设立体疏散救援通道、统筹应急避难场所选址和建设，逐步将各类广场、绿地、公园、学校、体育场馆、人防工程等适宜场所确定为应急避难场所，强化大型体育场馆等公共建筑平战功能转换、推进综合型应急避难场所建设，做好“避”的准备。到2035年，人均应急避难场所面积力争达到2.1平方米。
同时，采用韧性方式提高城市建筑、生命线工程系统、灾害防御工程等城市“硬件”防灾安全性能。加强高层建筑防火灭火设施建设，争取5年内消除存量高层建筑使用可燃外墙保温材料导致的火灾隐患。生命线工程通过分布式、模块化、并联式布局，加强智能化管理，保障灾时供水、能源、交通、通信等功能不丧失或快速恢复。网络化布局微型消防站、完善应急物资管理和调度平台，加强应急医疗、应急物流体系建设等措施。
此外，本市还将开展韧性素养宣传教育，把韧性城市理念、应急常识和能力教育纳入中小学校和高校素质教育，大力开展社会公众应急基础素养培训，织密基层应急动员、响应和服务网络。到2025年，全市掌握心肺复苏、躲避灾难、防暴恐等应急知识和技能的成人比例力争达到20%，全市应急志愿者数量力争达到常住人口的1%。
新建、改造137个地震监测站点
战略留白用地为优化提升首都功能提供保障，为城市重大基础设施、公共服务设施和应对重大公共安全问题预留空间。市规自委副主任张亚芹介绍，目前，结合各区分区规划编制工作，已在全市2760平方公里城乡建设用地范围内统筹划定了约132平方公里战略留白用地，同时编制市政基础设施、生态安全格局、首都防疫设施、交通应急防灾等领域的专项规划。
地震是人类面临的最严重的自然灾害之一。目前，本市地震安全韧性城市建设取得初步进展。市地震局副局长吴仕仲介绍，本市新建、改造137个地震监测站点，已具备秒级地震预警能力和分钟级烈度速报能力，并在全市16个区的学校和企事业单位部署专用预警终端64套，进行地震预警信息播发试点工作。以清华园街道、通州西铁营街道为试点开展针对社区的韧性评估，以北京市十九中为试点开展针对学校的韧性评估，探索形成一套可移植、可推广的地震安全韧性评估框架和标准流程，搭建地震安全韧性评估系统平台。此外，在全市各区选择重要建筑开展16个地震安全韧性监测系统建设，实现结构安全实时评估，震时能够提供快速地震反应分析和结构安全性分析。
电力、燃气等城市生命线安全运行保障方面，市城管委应急处处长朱虎介绍，目前全市供电可靠率已达99.995%，全市建成城镇天然气配气管线约3万公里，城镇天然气输配系统实现了城六区及远郊区管道天然气的全覆盖。下一步，市城管委还将着力清除城市运行重点隐患，强化气、热、电等城市生命线的综合韧性，提升应对灾害事故等突发事件时基本功能维持和快速复原的效能。
中共北京市委办公厅北京市人民政府办公厅
印发《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》的通知
各区委、区政府，市委各部委办，市各国家机关，各国有企业，各人民团体，各高等院校：
经市委、市政府同意，现将《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。
中共北京市委办公厅
北京市人民政府办公厅
2021年10月27日
韧性城市是具备在逆变环境中承受、适应和快速恢复能力的城市，是城市安全发展的新范式。为防范应对自然灾害、安全生产、公共卫生等领域的重大灾害，持续提升城市整体韧性，保障人民群众生命财产安全，现就加快推进韧性城市建设提出以下指导意见。
一、总体要求
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于总体国家安全观的重要论述和对北京重要讲话精神，牢固树立以人民为中心的发展思想，坚持以防为主、平战结合，研究把握首都城市和超大城市运行规律，把韧性城市要求融入城市规划建设管理发展之中，推进韧性城市建设制度化、规范化、标准化，全方位提升城市韧性，实现城市发展有空间、有余量、有弹性、有储备，形成全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系，为建设国际一流的和谐宜居之都提供坚实安全保障。
（二）工作原则
——坚持底线思维，强化安全发展。始终把安全发展贯穿各领域和全过程，全面防范、全力化解影响城市可持续发展的各种风险。
——坚持系统思维，强化综合施策。加强全局谋划和整体统筹，多措并举、多元融合，一体推进韧性城市建设。
——坚持战略思维，强化科技支撑。把韧性城市建设作为长期战略目标，加强科技赋能，提高建设效益和效能。
——坚持政府主导，强化社会参与。完善政策、搭建平台，协调引导社会力量和优势资源支持韧性城市建设。
（三）工作目标
到2025年，韧性城市评价指标体系和标准体系基本形成，建成50个韧性社区、韧性街区或韧性项目，形成可推广、可复制的韧性城市建设典型经验。
到2035年，韧性城市建设取得重大进展，抗御重大灾害能力、适应能力和快速恢复能力显著提升。
二、统筹拓展城市空间韧性
（四）增强城市空间布局安全。深入开展本市气候变化影响研究和地下结构探测分析，统筹开展全要素、全过程、全空间的风险评估，确定风险等级与防控措施，识别与划定各类灾害风险区。坚定有序疏解非首都功能，推动减量发展。统筹地上地下空间利用，在城市空间布局上最大程度降低灾害损失风险。城市重要基础设施、人员密集场所应当避开灾害高风险区。重大危险源应当避开地震活动断层和洪涝、地质灾害易发区，并与周边保持规定的安全距离。
（五）完善城市防灾空间格局。推动生态网络和防灾网络融合发展，以城市快速路、公园、绿地、河流、广场等为界划分防灾分区。完善城市开敞空间系统，优化城市通风廊道，预留弹性空间作为临时疏散、隔离防护和防灾避难空间，谋划灾后中长期安置空间。科学划定、严格管控战略留白用地，在高风险或适宜地区前瞻性布局安全应急设施用地，并做好建设条件储备，预留交通、市政等基础设施接入条件。立足多种灾害综合应对，统筹公共安全设施布局，加强外围区域公共安全设施对首都功能核心区的支撑作用。发挥地下空间抗爆、抗震、防地面火灾、防毒等防灾特性，构建地下空间主动防灾系统。
（六）保障疏散救援避难空间。以干线公路网和城市干道网为主通道，统筹公交专线、城市应急通道和应急空中廊道，建设安全、可靠、高效的疏散救援通道系统；研究建设航空、铁路、公路协同的京津冀区域疏散救援通道。统筹应急避难场所选址和建设，逐步将各类广场、绿地、公园、学校、体育场馆、人防工程等适宜场所确定为应急避难场所。整合应急避难空间资源，推进综合型应急避难场所建设。建立应急避难场所社会化储备机制，强化大型体育场馆等公共建筑平战功能转换，建设平战功能兼备的酒店型应急避难场所，预留相关功能接口，满足室内应急避难和疫情防控需求。到2035年，人均应急避难场所面积力争达到2.1平方米。
三、有效强化城市工程韧性
（七）提高建筑防灾安全性能。全面排查房屋设施抗震性能，推进现有不达标房屋设施抗震加固改造，同步做好建筑外立面及其附着物加固、拆除或降低高度等工作。加强高层建筑防火灭火设施建设，争取5年内消除存量高层建筑使用可燃外墙外保温材料导致的火灾隐患。有序提升重要文物建筑和文物保护单位的抗震、防火等性能。严格审批和监管，杜绝出现新的抗震、防火等性能不达标建筑。提高应急指挥、医疗救护、卫生防疫、避难安置等场所的抗震设防标准，有序推进减震隔震改造。
（八）提升城市生命线工程保障能力。统筹外调水源和战略保障水源，加强应急备用水源工程建设和地下水源保护，保障供水安全。统筹输入能源和自产能源，完善应急电源、热源调度和热、电、气联调联供机制，采用新型储能技术建立安全可靠的多层次分布式储能系统，提高能源安全保障能力。加强城市生命线工程建设、运营和维护，推行分布式、模块化、小型化、并联式城市生命线系统新模式，增强干线系统供应安全，强化系统连通性、网络化和区域自循环，实现互为备份、互为冗余。逐步开展管网更新改造，提升智能化管理水平。提高城市生命线工程高度集中且相互关联的关键节点和区域的恢复能力和速度。
（九）加强灾害防御工程建设。逐步提升洪涝、森林火灾、地质灾害等防御工程标准。加快推进病险水库、水闸除险加固，全面推进堤防达标建设，统筹防洪需求和交通、休闲绿道建设，不断完善永定河、北运河、潮白河等防洪工程体系。深入排查、综合治理地质灾害风险隐患。稳步推进矿山采空区、尾矿库工程治理。统筹森林防火道路与防火隔离带建设，科学布局建设高山蓄水池和直升机停机坪。实施高速公路、乡村公路和急弯陡坡、临水临崖危险路段生命防护工程建设。
（十）持续推进海绵城市建设。发挥生态空间的雨洪调蓄、自我净化作用，综合采取渗、滞、蓄、净、用、排等措施，提高降雨就地消纳和利用比重。强化蓄滞洪区建设，增强洪水调蓄能力。优先采用绿色设施，科学匹配城市排水河道、雨水调蓄区、雨水管网及泵站等工程措施，消除“断头管”现象，多维共治城市积水内涝。鼓励海绵城市技术应用，支持开展海绵型项目建设。到2035年，80%以上的城市建成区实现70%的降雨就地消纳和利用。
四、全面提升城市管理韧性
（十一）建立韧性制度体系。制修订相关地方性法规和政府规章时，充分体现韧性城市建设要求。从规划上加强顶层设计和引领，坚持“让”“防”“避”相结合的原则，完善韧性城市规划指标体系，研究编制韧性城市专项规划，强化城市韧性提升在各项国土空间规划中的刚性约束。构建韧性城市标准体系，研究制定韧性城市评价标准，推进各行业领域制定韧性建设标准。坚持“党委领导、政府主导，部门联动、条块结合，专业处置、社会参与”原则，健全高效顺畅的指挥协调机制。完善应急预案体系，研究制定极端天气应对和巨灾情景专项应急预案，因地制宜、简化实化基层应急预案，强化预案的定期评估、应急演练和动态更新机制，及时固化应急处置经验，提高应急预案的针对性和实战性。
（十二）构建城市感知体系。构建协同综合、灵敏可靠的城市感知体系，实现各感知系统互联互通、信息实时共享。加强极端天气、破坏性地震、超标准洪水和城市积水内涝监测预报，提高预报预警精准度和时效性。推进森林火灾远程监测、航空巡查等技术应用。健全生物安全和重大传染性疾病监测预警网络，统筹加强基层医疗机构、药店等防疫哨点建设管理。加强重污染天气、流域水污染、地质灾害等监测预警。加强公共交通和人员密集场所大客流监控，强化重点工矿企业远程监测、自动报警设施配备使用。摸清城市楼宇、公共空间和地下管网底数，推行“一张图”数字化管理。加强燃气管网等城市生命线工程安全监测和预警。强化重点单位、重要场合、重点部位监测监控，及时发现危险活动和物品。
（十三）完善风险防控和隐患排查治理体系。健全公共安全综合风险管理体系，强化多灾并发和灾害链式反应风险分析，不断完善城市风险地图。实行城市安全体检制度，实现安全隐患台账式管理、清单式交办、销号式整改的闭环管理，健全重大隐患治理逐级挂牌督办和整改效果评价制度。深入开展自然灾害综合风险普查，完善灾害风险数据库，建立动态更新机制。加强新材料、新工艺、新业态安全风险评估，及时发现并有效管控新型安全风险。
（十四）提高风险研判和预警能力。加强突发事件演化机理研究和监测分析，提升预测研判的精准度和时效性。构建全方位、立体化、智能化的应急管理平台，推进信息数据多源开放共享。推进在人员密集区域和公共场所建设预警信号接收与传播设施，综合应用多种方式及时传播预警信息，显著提高预警信息的时效性、可达性和覆盖面。推动在危险化学品的生产、经营、储存、装卸单位及矿山、交通运输、建筑施工、高空作业等生产经营单位建立自然灾害预警信号接收与应急处置责任制度，严防次生、衍生灾害。
（十五）提高应急救援能力。系统整合全市应急力量和资源，加强航空应急救援力量建设，完善跨部门、跨区域快速协作和应急处置机制，强化与中央单位、驻京部队应急联动。发挥消防救援及各类专业应急救援队伍的骨干作用和应急志愿者队伍等社会力量的补充作用，统筹调配使用各类应急救援力量。发挥基层应急救援队伍“第一响应人”作用，及时就近参与灾害和事故先期处置。强化极端天气及巨灾情景应急救援能力和应急救援准备。推进小型微型消防站和消防志愿者网络化布局，显著提升火情早期处置能力。加强应急救援装备配备，满足各类突发事件处置需要。推进建设综合性应急实训基地，提高各类应急救援力量协同作战能力。
（十六）提高应急物资保障能力。完善应急物资储备、调拨和紧急配送机制，优化应急物资品种、规模、结构和布局，健全实物储备和产能储备、政府储备和企业商业储备相结合的模式，加强有关工艺、设备、原材料等生产条件储备，形成应急物资和生活必需品储备库网络体系。完善应急物资管理和调度平台，实现全市应急物资储备情况可视化、调度一体化，不断提高快速调配和紧急运送能力。健全应急物资储备轮换、代储、报废等制度，优化分配和使用机制，确保应急物资安全充足储备、高效节约使用。探索应急物资云储备新模式，实现储备物资库存动态平衡。鼓励企事业单位和家庭储备基本的应急自救物资和生活必需品。
（十七）提高应急医疗救治能力。统筹医疗救治优势资源，完善应急医疗救治网络和联动机制，强化京津冀区域协同，形成分级分层、平战结合的应急医疗救治体系。落实医疗机构公共卫生责任，加强医防融合、防治结合。合理布局应急医疗救治中心，加强疾控机构标准化建设，健全传染性疾病院前急救转运体系，完善分级分层分流救治和有关医疗机构应急腾空机制，加强救治能力储备。建立医疗机构、疾控中心、科研机构和企业联合研发机制，丰富应对传染性疾病的相关知识和诊疗方案，做好救治技术储备。持续强化医院应急条件建设和应急准备工作，不断提高医务人员应急能力。
（十八）提高交通和通信保障能力。坚持集中式和分布式并举，优化与生活必需品供应相关的物流枢纽、基地、园区布局。构建京津冀区域协同的应急物流体系，完善各类应急运力储备与调运机制，建立交通运输应急保障队伍和紧缺物资运输快速通道，提升极端情况下人员快速疏散和物资快速运输能力。发挥骨干快递企业运营网络优势，满足应急期间寄递服务需求。依法落实突发事件应急交通管控措施和机制，优先保障运送应急物资和装备、应急救援人员和受到危害的人员。建立安全可靠的“天—空—地”一体化应急通信保障网络，强化政务专网通信保障，常备自组网应急通信系统，提高极端条件下通信网络应急保障能力。
五、积极培育城市社会韧性
（十九）培育城市韧性素养。坚持城市韧性理念，发展韧性文化，逐步形成人人主动提升个体韧性、自觉践行韧性城市理念、积极参与韧性城市建设的良好氛围。以公众喜闻乐见的方式和载体开展韧性素养宣传教育，把韧性城市理念、应急常识和能力教育纳入中小学校和高校素质教育，大力开展社会公众应急基础素养培训。到2025年，全市掌握心肺复苏、躲避灾难、防暴恐等应急知识和技能的成人比例力争达到20%。提升各级党委和政府、基层组织、领导干部的应急处突能力，把韧性城市理念、方法落实到工作中。加强公众主动参加应急演练和灾害情景体验的政策措施，共建共享韧性城市体验馆和公共实训基地，引导公众提升应急能力。采取鼓励社会投资、政府购买服务等方式，加强服务韧性城市建设的社会组织培育。
（二十）完善社会救助和风险分担机制。健全受灾人员专项救助制度，完善救助标准和救助对象动态调整机制，强化急难型临时救助措施。提升慈善组织、红十字会以及其他应急救灾款物接收单位的公信力和工作能力。鼓励支持社会团体和社会公众自愿参与应急救助活动，推进政府购买社会救助服务。坚持政府推动、市场运作原则，强化保险在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用，进一步推广安全生产责任保险，加快发展巨灾保险，逐步形成多层次灾害风险分担机制。鼓励社会力量和家庭、个人加大对防灾减灾备灾工作的资金投入。
（二十一）加强安全应急科技和产业支撑。鼓励支持企业、高校、科研机构等研发安全应急新技术、新产品、新材料和新工艺，加强巨灾情景构建推演研究应用。完善产学研协同创新机制和技术标准体系，推动应急科研成果转化、示范和推广应用，支持工业机器人、智能装备在危险工序和环节广泛应用。将应急物资及其重要原材料生产纳入有关产业规划，依托现有产业基础和龙头企业，促进安全应急产品标准化、系列化发展，指导企业建立应急保障快速转产机制，研究建设京津冀区域协同应急物资生产保障基地，构建平战结合、快速响应的安全应急产业体系。
（二十二）提高社会动员和秩序保障能力。健全社会动员机制，充分发挥基层党组织、基层群众自治组织、工会、共青团、妇联、红十字会、城市协管员队伍、应急志愿者队伍及其他社会组织和社会公众在应急工作中的作用。织密基层应急动员、响应和服务网络，到2025年，全市应急志愿者数量力争达到常住人口的1%。完善突发事件信息分级管理、归口处置及发布机制，强化舆情监测，加快甄别虚假信息，及时回应社会关切。维护突发事件期间市场秩序和社会稳定，依法从严惩处扰乱市场供应稳定、破坏应急处置工作、传播虚假信息等违法行为，加强联合惩戒。构建应急心理援助和危机干预网络，及时开展灾后心理创伤干预。加强排查调解处理，及时化解突发事件引发的矛盾纠纷。
六、保障措施
（二十三）加强韧性城市建设组织领导。各级党委和政府要加强对韧性城市建设的领导。市、区两级建立韧性城市建设组织领导协调工作机制，明确牵头单位，研究制定工作计划，统筹协调有关部门开展韧性城市建设，推动各项任务落地落实。市级协调工作机制负责组织制定韧性城市评价相关标准规范。
（二十四）建立韧性城市评估咨询机制。构建韧性城市评价指标体系，定期开展韧性评价或韧性压力测试。建立评估机制和评定制度，每三年评估一次韧性城市建设情况，并评定一批韧性社区、韧性街区或韧性项目。建立专家咨询机制，引导各领域专家支撑韧性城市建设。
（二十五）强化韧性城市建设实施。各区、各有关部门要把韧性城市建设放在更加突出的位置，落实到城市发展的全过程和各方面，抓住城市更新等时机，持续提升城市韧性；完善监督检查机制，积极开展韧性城市建设试点工作。各区要结合实际，明确本地区韧性城市建设项目清单和工作措施。经济和信息化、民政、规划自然资源、住房城乡建设、城市管理、交通、水务、卫生健康、应急、地震等部门要结合各自职责，明确韧性城市建设目标和具体措施。发展改革、财政等部门要研究制定韧性城市建设项目、资金支持引导政策。
