近日，国家铁路局发布了《铁路建设工程施工图设计文件审查管理办法》（以下简称《管理办法》），于2021年5月1日起施行。自施行之日起，从事新建、改建铁路建设工程施工图设计文件审查活动和实施监督管理，应当遵守《管理办法》。现解读如下。

　　一、起草背景

　　1.制定施工图设计文件审查管理办法是国家治理体系和治理能力现代化的要求。党的十九届四中全会提出，中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。提高国家治理体系和治理能力现代化，首先要不断完善国家制度体系。建设工程施工图设计文件审查是《建设工程质量管理条例》等法规明确规定的一项制度。制定铁路建设工程施工图设计文件审查管理办法，对于进一步完善铁路工程建设领域治理体系，促进铁路工程监管能力现代化具有重要意义。

　　2.制定施工图设计文件审查管理办法是依法行政的要求。2017年修订的《建设工程质量管理条例》明确，“施工图设计文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门、国务院其他有关部门制定”。目前，房屋建筑和市政基础设施工程、人民防空工程和民航专业工程等都已制定印发了施工图设计文件审查管理办法。铁路政企分开改革后，原铁道部有关办法已不适应新体制需要。制定铁路建设工程施工图设计文件审查管理办法，是对国家铁路局依法履职的要求，也是加强铁路工程质量安全监管工作的迫切需要。

　　3.制定施工图设计文件审查管理办法是“放管服”改革的要求。铁路是国家重要的基础设施、国民经济的大动脉和大众化的交通工具,是综合交通运输体系的骨干，在推动我国经济社会又好又快发展中发挥着重要作用。随着党中央、国务院“放管服”改革的不断深化，铁路审批（核准）权限逐步下移，铁路建设市场不断开放，投资主体呈多元化趋势，需要通过加强事中事后监管，进一步规范建设程序，督促参建单位落实质量安全主体责任，强化铁路建设工程质量安全关键环节管控。审查合格的施工图设计文件是工程实施、竣工验收的重要依据，是确保工程质量安全的重要基础，涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的执行，必须依法作出制度设计，并加强监督管理。

　　4.制定施工图设计文件审查管理办法是铁路高质量发展的要求。中国铁路尤其是高速铁路是我国一张靓丽的名片，需要倍加珍惜。随着经济社会的不断发展，人民对美好出行的需求不断提高，也需要加强对铁路工程质量安全监管，提供高质量铁路工程建设产品，满足铁路运营安全和旅客高品质出行需要。对于施工图设计文件中涉及的环保、节能、无障碍设计等相关内容，必须严格按照强制性标准进行审查，贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，推动铁路高质量发展。

　　二、主要特点

　　按照党中央、国务院“放管服”改革和加强事中事后监管精神，铁路监管部门以提高施工图设计质量、确保结构安全为目标，以落实各参建单位尤其是建设单位质量安全首要责任为根本，以强化政府监管为关键，制定了铁路建设工程施工图设计文件审查管理办法。主要特点是：

　　1.贯彻落实党中央国务院“放管服”改革精神。《管理办法》从铁路行业监管职责出发，细化国务院办公厅关于交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关规定，明确国家铁路局及地区铁路监督管理局负责铁路行业和国家铁路施工图设计文件审查的监督管理；地方铁路监管部门负责其管理权限内铁路施工图设计文件审查的监督管理。同时，考虑到部分地方政府铁路发展实际和有益做法，办法采用了“地方铁路建设工程施工图设计文件审查管理工作由地方铁路监管部门实施，可依据有关法律法规要求，参照本办法制定实施细则”的表述。

　　2.突出建设单位质量首要责任。《管理办法》落实《建设工程质量管理条例》等法规规定，细化了建设单位在铁路建设工程施工图设计文件审查工作中的主体责任。建设单位可以依法自主选择审查机构；应对送交审查机构的审查资料真实性负责并组织设计单位配合做好审查工作；应在施工图设计文件审查合格后向地区铁路监督管理局办理备案等。为突出审查机构的独立性、公正性，《管理办法》规定审查机构与设计单位不得有隶属关系或者其他利害关系。

　　3.明确了施工图设计文件审查的重点和责任。《管理办法》规定的审查重点为公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容，并结合铁路建设工程特点进行了细化。同时，也将近几年改革过程中一些需要行业部门加强监管的内容（环保、抗震、防雷、消防）纳入其中。审查机构要依法承担审查责任，但不免除设计单位的设计责任，明确责任划分。

　　4.突出政府行政监管职责，并与《民法典》做好衔接。《管理办法》规定，铁路监管部门依法监督管理铁路建设工程施工图设计文件审查工作，细化了审查机构、建设单位在施工图设计文件审查活动中可能存在的具体违法违规行为，并规定视情节轻重可以对责任单位给予通报、行政约谈等处理，记录失信行为，行政处罚和移交司法机关处理等处理措施。建设单位和审查机构的平等民事主体之间的委托合同，应按照《民法典》等规定签订，《管理办法》原则要求按照合同内容开展工作，但未对合同内容做出具体规定。

　　三、主要内容

　　《管理办法》共有二十六条，主要内容有以下几部分。

　　1.总体规定。《管理办法》第一条至第四条，规定了办法制定的目的依据、适用范围、有关定义以及审查原则。《管理办法》是铁路监管部门按照行政法规授权，根据铁路行业特点制定的，是施工图设计文件审查制度在铁路工程建设领域细化，是具有法律效力的行政规范性文件。建设单位、设计单位和审查机构等单位在从事新建、改建铁路建设工程施工图设计文件审查活动中应遵守《管理办法》。铁路监管部门要依据《管理办法》开展铁路施工图设计文件审查监督管理工作。

　　2.明确监管主体。《管理办法》第五条至第七条，明确了施工图设计文件审查的监管主体、建设单位责任、审查机构责任。《管理办法》规定，国家铁路局负责全国铁路行业的施工图设计文件审查的指导和监督管理工作；地区铁路监督管理局负责辖区内铁路建设工程施工图设计文件审查的行业监督管理工作。在具体工程建设项目监管范围的划分上，地区铁路监督管理局负责对国务院投资主管部门审批（核准）和国家授权的铁路投资机构自行决定的铁路建设项目的施工图设计文件审查工作实施监督。还规定了审查参与各方的责任：建设单位应对送审查的资料真实性负责；审查机构对审查工作质量负责，依法承担审查责任；审查不免除设计单位依法承担的质量责任。

　　3.明确审查机构资质（能力）和审查人员条件。《管理办法》第八条至第九条，明确了审查机构资质（能力）和审查人员条件。《管理办法》按照党中央国务院“放管服”改革要求，与建筑业压减和取消企业资质、突出审查人员能力的改革思路做好衔接，明确审查机构应当具备与该铁路建设工程相适应的设计资质或施工图设计文件审查能力。明确审查能力是指审查机构的审查人员在专业、数量、资格、业绩等应能够满足相应铁路行业设计资质标准有关主导专业人员的要求。还对审查人员、专业负责人和总体负责人资格、能力、年龄等做出明确要求。

　　4.明确审查机构选择。《管理办法》第十条，明确了建设单位选择审查机构的权力。建设单位作为施工图设计文件审查工作的委托主体，有权选择符合法律法规和本办法规定条件的审查机构开展施工图设计文件审查工作并签订委托合同。

　　5.明确审查资料、审查重点、审查报告（意见）和审查管理。《管理办法》第十一条至第十四条，明确了审查工作应当提供的审查资料、审查重点、审查报告（意见）以及审查机构内部管理的规定。建设单位应将施工图设计文件等有关材料送审查机构。审查重点主要围绕涉及公共利益、公众安全和工程建设强制性标准的内容。办法明确对土建工程的地基基础、主体结构和防护工程结构的稳定性、安全性审查；对轨道结构、通信信号系统、牵引供电系统等是否满足运营安全与正常运行要求，是否符合现行国家或行业工程建设强制性标准、批准的设计文件和设计深度等进行审查，同时规定其他应当审查的内容。审查机构完成审查后，应区分情况对施工图设计文件提出审查报告或意见。审查机构应建立审查管理制度，及时归档审查有关资料。

　　6.审查工作的其他规定。《管理办法》第十五条至第十七条，明确了审查意见分歧处理、分期（阶段）审查、修改审查内容等有关处理规定。《管理办法》突出建设单位作为委托设计和委托审查主体，当审查机构与设计单位出现意见分歧时，应及时组织设计单位与审查机构沟通说明，确保审查工作顺利开展。结合铁路建设工程特点和实际情况，对分期（分段）审查、变更设计审查等进行了明确。

　　7.审查备案。《管理办法》第十八至第十九条，明确了申请备案及办理备案规定。《管理办法》明确建设单位是备案工作的责任主体，符合本办法规定的项目建设单位，应在审查合格后，认真填写《铁路建设工程施工图设计文件审查备案申请表》，将项目情况、需要说明的有关问题、审查机构意见、建设单位意见等内容填记清晰完整，一式三份，并加盖公章后，向地区铁路监督管理局（或监督机构）申请备案。地区铁路监督管理局（或监督机构）形式审查后，符合要求的，及时办理备案，在《铁路建设工程施工图设计文件审查备案申请表》上填记备案编号并加盖公章，完成备案程序。为精简备案手续，减轻建设单位负担，明确首次备案手续可与工程质量监督手续合并办理。

　　8.审查监督及问题处置。《管理办法》第二十条至第二十二条，明确了铁路监管部门应依法进行监督检查，细化了对违反本办法行为的处置措施。《管理办法》按照国务院行政法规授权，明确铁路监管部门在进行工图设计文件审查工作监督检查时，有权要求被检查单位提供相关资料。列举了施工图设计文件审查工作中，审查机构和建设单位可能存在的典型问题。铁路监管部门应根据问题的具体情形，依据法律法规和本办法规定进行处理。

　　9.明确地方铁路的施工图审查管理。《管理办法》第二十三条，明确了地方铁路建设工程的施工图设计文件审查管理工作。按照交通运输领域中央与地方财政事权划分规定和“谁审批、谁监管”的原则，属地方事权的，由地方政府铁路监管部门负责。地方政府铁路监管部门应制定符合属地情况的铁路建设工程施工图设计文件审查管理办法，制定时可依据有关法律法规要求参照本办法。

　　10.明确与其他规定的关系，解释权以及生效日期。《管理办法》第二十四至二十六条，明确铁路建设工程施工图设计文件审查管理工作除符合本办法外，还应符合国家关于环保、抗震、防雷、消防等其他有关规定。办法由国家铁路局工程监督管理司负责解释，实施日期为2021年5月1日。