专家呼吁尽快制定《综合运输促进法》
2015-03-13
本网讯大部制下综合交通运输体制机制进一步完善与综合交通运输立法的深度协调、统一，是促进各运输方式融合发展，使综合交通运输方式之间达到无缝衔接并发挥最大优势的重要保障。
2014年12月30日，交通运输部发布了《关于全面深化交通运输改革的意见》，其中多次提到综合交通运输的改革。综合运输的改革之所以得到如此多的重视，是2008年3月以来国务院进行大部制改革，以适应我国当前经济、社会发展需求的必然结果。
综合交通运输强调的是各种运输方式之间的无缝衔接。大部制下的工作运行机制和协调机制是促进各种运输方式融合发展必不可少的保障措施，而综合交通运输立法的融合、统一也是促进各种运输方式融合发展的重要制度保障。从建国初期到现在，随着我国经济的发展，五种运输方式基本形成了具有龙头法的相对独立法律体系。但是，由于以前不同运输方式的主管部门不同，形成了不同运输方式立法之间发展的不平衡，以及立法内容等方面的相互割裂，在一定程度上阻碍了各种运输方式的融合发展。鉴于此，笔者仅从有利于促进我国各种运输方式融合发展的角度，提出今后综合交通运输法规的立改废释工作中应关注的几个方面：
尽快制定促进综合运输融合发展的统领性立法。2008年和2013年中国民航局和国家铁路局先后划归交通运输部管理，实现了“大交通”的管理模式。这就需要我们真正从“大交通”的视角和国家整体利益方面，统筹协调规划综合运输的统领性立法——《综合运输促进法》。这是各种运输方式无缝衔接的根本性保障。
完善对多式联运的立法。多式联运本身作为一种新的运输组织方式，其组织模式与单一运输方式不同，活动的范围超出了现有运输方式范围，当事人之间关系更为复杂。但是，多式联运方式的发展对促进综合交通运输的融合发展至关重要。而我国《合同法》运输合同一章和《海商法》第四章第八节对多式联运合同的规定过于简单。现有各单一运输方式法律规范又难以有效调整多式联运活动。因此我国需要针对此种新型运输方式立法。在立法模式上，一种选择是制定《多式联运条例》，其内容包括明确界定多式联运经营的内涵，确立统一运输组织标准规范以及安全监管、环境保护等方面的问题。另一种选择是用法律修订、法律解释的方式补充完善现有《合同法》和《海商法》有关章节的内容。就目前而言，第二种选择比较可行。
统一规范各种运输方式使用的运输单证或者电子运输记录。在货物运输中，各运输方式的运输单证种类很多，包括海运提单（OceanBillofLading）、海运单（SeaWaybill）、航空运单（AirWaybill）、铁路运单（RailWaybill）、货物承运收据（CargoReceipt）和多式联运单证（MTD）等。不同运输单证记载事项不同，功能不尽相同，比如，提单具有海上货物运输合同证明、货物收据、提货凭证和货物所有权凭证的功能，而海运单、运单不具有所有权凭证功能，不能据以提货。运输单证的不同，一定程度上阻碍了综合运输的发展，在综合运输立法中应加以通盘设计。值得注意的是，2008年通过的《联合国全程或部分海上国际货物运输合同公约》（即《鹿特丹规则》）第八章专门规定了“运输单证或者电子运输记录”，尤其是对电子运输记录的规定力求尽可能体现未来行业的发展趋势，为国际贸易和运输的无纸化奠定基矗同时，我建议出台《货物综合运输单证或者电子运输记录管理规定》，对不同运输方式单证或电子运输记录的衔接、效力、责任划分等作出规定。
对综合交通运输共同涉及的一些关键要素制定统一的标准或定义。例如，集装箱的使用促进了门到门运输，公路、铁路、水路都会运输集装箱货物。但这三种运输方式立法中对集装箱的规定不统一，给集装箱运输带来了诸多问题。因此，集装箱的标准化至关重要。又如，不同运输方式立法不仅对“危险货物”范围的界定（危险品清单）不同，而且管理、识别等标准也不能统一。对于“放射性物品”，主要是安全监管不统一。这一问题产生的根源在于国务院2009年出台的《放射性物品运输安全管理条例》第4条把放射性物品运输的安全监管工作赋予国务院公安、交通运输、铁路、民航等有关主管部门各自负责。各运输方式主管部门根据该条例也纷纷制定了相应的安全管理规定。但是，各运输方式对危险货物、放射性物品的安全管理仍处在部门分割状态，缺少有效衔接。
在各种运输方式立法中，注意对运输合同双方当事人及相关人主要权利义务的协调、统一。比如，目前，国际海上货物运输承运人实行不完全的过失责任制，国内沿海、内河运输实行的是严格责任制；国际海上货物运输有责任限额，而沿海、内河运输承运人无责任限额；国际海上货物运输的责任限额与铁路、航空运输的责任限额不同；除《海商法》第四章对国际海上货物运输承运人有责任期间规定外，调整我国公路、铁路、内河、航空运输的国内法律法规，包括《合同法》、《公路法》、《汽车运输合同规则》、《铁路法》、《铁路运输货物规程》、《国内水路货物运输规则》和《民用航空法》在内，均没有关于“责任期间”的规定。各种运输方式下合同双方主要权利义务规定的不同，造成货物发生灭失或损害时，货主索赔及不同区段承运人间相互追偿时的不便。
总之，大部制下综合交通运输体制机制进一步完善与综合交通运输立法的深度协调、统一，是促进各运输方式融合发展，使综合交通运输达到无缝衔接并发挥最大优势的重要保障。
作者：大连海事大学法学院教授韩立新
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