北京8条高速将引入民资PPP管理办法上半年出台
2015-03-30
日前，北京市发改委召开媒体吹风会，就《北京市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》（下简称《意见》）进行解读。今年起，围绕首都城市战略定位的交通、环保等7个重点领域将鼓励社会投资，136个示范项目可接受社会资本参与。其中，3号线、12号线、新机场线等17条轨道交通新线全部纳入示范项目，向社会资本开放。北京市发改委相关负责人表示，北京轨道交通现有两家运营商（北京地铁公司和京港地铁），在此基础上，将考虑再增加一家运营商加强市场竞争。今后，目前规划中的地铁线路都将积极采取市场化方式，引入社会资本参与。下一步，政府相关部门将出台系列配套政策落实《意见》，并进一步完善社会资本的投资回报机制。
□政策出台
引资不意味政府缺位
《意见》明确了生态环保、交通设施、能源设施、棚户区改造、新型城镇化、社会事业和“高精尖”产业等7大重点领域共30个子领域，引导社会资本加大市政基础设施和公共服务、加大对环境治理、交通治堵、城市管理等方面的投入。
“《意见》坚持了突出首都城市战略定位，科学引导社会资本参与城市建设发展的总体要求。”市发改委相关负责人表示，在重点领域和重点项目选择上，严格对接了《北京市新增产业的禁止和限制目录》。
同时，《意见》有针对性地细化完善了关键政策环节，尤其在社会资本普遍关心的投资回报机制、规划保障、土地供应、融资支持、营利性资源配置等方面，着力将一些共性的政策机制“说清”，强化政策措施的操作性，让企业在参与项目建设时，行业部门在管理和服务时，都可按照此文件“对号入座”。
“鼓励社会资本进入，不意味着政府就缺位了。”市发改委相关负责人强调说，相反，政府应承担的职能作用将发挥得更好。
136个项目投资放开
“创新投融资机制鼓励社会投资的关键，是让社会资本有清晰的参与路径和合理的投资回报预期，进一步打破‘玻璃门’、‘弹簧门’和‘旋转门’，让社会资本进得来、留得注发展得好。”市发改委相关负责人说，北京市推动重点领域投融资机制创新鼓励社会投资相关工作起步较早，前期进行过大量的政策和实践探索，实践方面，比如地铁4号线、16号线，第十水厂等都属于引入社会资本。
“2013年以来，我们分三批推出了187个引进社会资本参与重点领域建设的试点项目，目前这些试点项目都在按计划顺利推进。”上述负责人说，此次发改委也围绕7大重点领域梳理了136个鼓励社会投资的示范项目，其中生态环保项目24个，交通设施项目39个，能源设施项目17个，棚户区改造打捆项目1个，新型城镇化项目20个，社会事业项目19个，“高精尖”产业项目16个。
目前，这批示范项目吸引社会资本参与投资、建设和运营的主要模式和关键政策环节已基本明确，部分项目已开展前期工作，并具备较好的实施条件。
PPP管理办法上半年出台
据介绍，关于健全PPP(政府和社会资本合作模式)机制，《意见》进一步强调了实现政府投资、购买服务和协议价格相互协同，明确了新增PPP项目要将现行的财政运营补助政策转变为政府购买服务，按企业主营业务计入收入。
“这一政策就是强调在PPP过程中，政府这一方的支持以市场要素的角色参与和企业的合作，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。”上述负责人表示，在政府投资、购买服务和协议价格相互协同方面，目前市发改委、市财政局等相关部门已有更细化的操作方案，在报请市政府同意后将正式出台。
据介绍，按照市政府的工作要求，各相关部门还将陆续出台《实施意见》的配套政策细则，主要包括分行业PPP项目管理办法、重点领域土地供应细则、环境污染第三方治理实施方案、营利性资源配置办法等12个方面，这些政策细则将在今年上半年内陆续出台。
□项目解读
交通领域：17条地铁向社会资本开放
根据昨天发布的《北京市创新重点领域投融资机制鼓励社会资本的示范项目表》，地铁3号线、12号线、17号线、16号线、轨道交通新机场线等17条线路都将向社会资本开放。
市发改委相关负责人表示，目前，北京地铁主要有两家运营商--北京地铁运营公司和京港地铁，下一步，将在保证运行安全和效率的基础上，考虑引入一家新的有实力的运营商，这些运营商可以独立进入，也可以和具备实力的社会投资人组成联合体，参与到轨道交通PPP项目中来。
“前期有实力的、和我们接触过的社会投资人有很多，有内字头的，也有外字头的，他们也都在地铁运营上有很多经验。”上述负责人说，按照2020年轨道交通规划，未来新建线都将积极采取市场化方式，引入社会资本参与，在建和已建成线路也将积极盘活存量，拓宽社会资本进入渠道，完善竞争机制。
“地铁投资比较大，一条地铁可能就几十个亿、上百亿，不是说每个社会投资人都能负担得起的。”上述负责人表示，社会资本资金实力相对弱一些的，可以与京港地铁、地铁运营公司等组建联合体等方式参与。
8条高速公路将引入民资
“今后要建立轨道交通建设土地综合利用机制。”市发改委相关负责人介绍，将实行“主体运营+经营性配套资源+特许经营权”的一体化投资运营模式，具体就是对于能够通过配给一定营利性资源实现一体化实施的项目，明确由一个主体来运营，通过给予经营性配套资源，并授予公益性部分的特许经营权，完善项目的投资回报机制。
市发改委举例说，比如对周边土地资源条件具备的新建轨道交通场站，综合利用范围原则上不少于周边500米半径区域，并对轨道交通站点及周边、车辆段上盖以及地下空间进行土地综合利用，相关政府土地收益和综合利用收益全部封闭运作，用于轨道交通建设。
同时，政府将通过招标方式，将项目的枢纽部分和综合利用部分交由一个社会投资人一体化实施，综合利用部分收益用于平衡公益性的枢纽部分建设资金。
《意见》也明确，对于高速公路，政府也将通过注入项目资本金、燃油税返还、设立专项资金，以及授予高速公路红线范围内的加油站、服务区经营权等方式予以支持。
市发改委透露，按照计划，两年内北京周边将有京台高速、京秦高速、京密高速等8条高速路陆续开工建设，均将采取市场化方式，引入社会资本参与。
环保领域：可参与南水北调工程建设
根据《意见》，生态环保、交通设施、能源设施、棚户区改造、新型城镇化、社会事业和“高精尖”产业等7大重点领域共30个子领域，都将引入社会资本。
在生态环保上，政府鼓励社会资本参与2019年北京世界园艺博览会建设，重点实施各类展馆和展园、园区公共服务和商业服务设施、配套园艺花卉产业等建设项目。
同时，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式，参与南水北调工程及市内配套设施等具有一定收益的重大水利工程建设运营。重点实施通州水厂、昌平地表水厂以及黄村水厂等建设项目。
《意见》还指出，可统筹利用土地经营权流转和贷款贴息政策，支持社会投资参与城市湿地和公园建设，发展生态产业，以及参与各类垃圾处理设施建设运营。
能源领域：供热污水等市政项目放开
《意见》指出，要试点推进社会资本参与园区高可靠性供电和10千伏用户用电工程等城市配电网项目建设，重点实施环渤海高端总部基地、丽泽金融商务区等高可靠性供电项目等。
同时，鼓励社会资本投资建设电动汽车充换电设施、分布式电源并网工程和储能装置。对于供热领域，《意见》也鼓励社会资本建设运营镇域供热工程，重点实施房山琉璃河镇、通州永乐店镇、昌平小汤山镇科研基地、怀柔杨宋组团以及平谷马坊镇等集中供热工程。
此外，在棚户区改造、新型城镇化等方面，都将引入社会资本。
市发改委介绍，在通州国家城镇化综合改革试点、42个市级重点小城镇试点以及36个市级新型农村社区试点地区，将推进相关污水处理、垃圾处理等市政项目按行业“打捆”投资和运营，重点实施通州、怀柔等第3批小城镇污水处理设施，以及昌平、门头沟、密云等区县的镇域垃圾转运站建设项目。
投资回报：公共领域投资收益率8％
据了解，根据2013年以来我市出台的一系列文件，北京市政府抛出了一颗定心丸——通过政府投资、购买服务、配置营利性资源等多种方式，完善企业投资回报机制，市政基础设施等公共领域企业投资内部收益率原则按8％测算。
记者从北京市发改委获悉，除财务回报外，今后政府还将在土地等方面为社会资本提供系列优惠政策。
市发改委相关负责人举例说，在供地上，《意见》进一步对不同类型项目适用划拨、协议出让、竞争出让、租赁等供地方式进行了细化说明。其中，属于可按划拨政策供地的项目，经社会投资人申请可按协议出让方式供地。对新增的营利性医院和养老设施，供地之前要先行公示，只有一个申办主体的，按市场地价水平供地；有多个申办主体的，由市国土部门商市行业主管部门，以招标、拍卖或者挂牌方式供地。
他表示，上述政策都是在具体项目实践中，充分吸取了社会投资人诉求，总结提炼出来的。
“让社会资本进来，必须要充分重视企业对于投资回报的合理诉求。”上述负责人说，让企业进来光投钱做公益、没有回报那是不现实的。在现阶段来讲，政府可以通过前期投入资金补贴或者运营中资金补贴或者是价格调整这三个方面，再加上企业正常从市场运行中获得的利益，来保障企业的最终回报。
成功案例
案例1
16号线引资270亿政府当期为“零投入”
轨道交通16号线北起北安河站，南至宛平城站，线路全长49.8公里，共设车站29座，总投资495亿元。
市发改委介绍，地铁16号线通过“特许经营+股权融资”的模式吸引社会投资270亿元，是目前我市轨道交通线路吸引社会投资规模最大的项目，通过社会投资及债务融资等手段，基本实现了政府当期的“零投入”。
具体操作方式为，按建设责任主体，将16号线全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程部分，投资额约为345亿元，约占线路总投资的70％，由16号线公司负责投资建设，并通过股权融资方式解决120亿元资本金；B部分主要为设备设施部分，投资额为150亿元，约占项目总投资的30％，由特许公司负责投资建设。特许经营者通过特许协议等相关法律文件获得16号线B部分投资建设、全线运营特许经营、更新改造和追加投资（A部分通过资产租赁方式获得使用权），并通过票款收入、非票务收入和票价补贴收回投资并获得合理投资收益，到期按要求移交。
目前，股权融资部分，已与中再资产公司签订完成120亿元的合同；特许经营部分，通过公开招商比选，已确定京港地铁为优先推荐中选人，协议已完成草签。
案例2
清河凉水河引资4亿水系生态治理获认可
据介绍，清河、凉水河分别流经城市北部、南部，承担防洪、排水、生态、景观等功能。2014年，针对社会广泛关注的河道水环境污染等问题，市政府启动了清河、凉水河流域水环境综合治理工程，选择北京水务投资中心、北控水务集团分别作为清河、凉水河实施主体，开展了投资、建设、养护改革试点工作，探索推动流域水系综合治理采用市场化模式运作,工程主要建设内容包括河道清淤、两岸绿化、湿地公园等。
目前已完成部分河道清淤、排水口除臭、景观提升等工程任务，投资约4亿元，实施后有效改善了河道水环境面貌，遏制住了部分河段水环境恶化趋势，治理效果受到社会各界的认可。
市发改委介绍，在合作初期，政府与社会资本签订战略合作框架协议，明确了企业的主体地位，调动了社会资本投资参与水务工程建设的积极性。
同时，创新投融资模式。目前，市政府已批准清河治理融资方案，以市场化方式解决河道生态治理及养护管理资金。北控水务集团正在完善凉水河治理融资方案。
