冯正霖：深化交通运输投融资改革应关注的若干问题
2015-04-01
我国改革开放30多年来走的是什么样的路径？归纳起来，一条是目标引领型的，一条是问题导向型的，或者兼而有之、互相结合。一般来说，目标引领型的改革是渐进式的，问题导向型的改革则可能是突破性的。比如，社会主义市场经济体制改革最初的建立现代企业制度、放开粮价、推进金融和外汇改革、建立社会保障制度等，至今还在不断推进或深化之中；农业改革则直接由农民从自身的生存发展问题中引发推动，突破了体制机制束缚而得以迅速推进，进而逐步调整完善走上农业现代化的改革之路。
在全面深化改革的进程中，围绕“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标，同样面临着改革的路径选择。分析国家财税体制改革对交通运输行业的影响，我们面临的就是问题导向型的改革路径。简单地说，就是不改革交通运输投融资的体制机制，交通运输行业发展将会步履艰难。
国家财税体制改革对交通运输行业的影响主要体现为“一个改变、四个明确”，相对于铁路、民航、水运而言，公路交通发展受影响更大更直接
按照全面深化改革总体部署，中央制定了深化财税体制改革总体方案，相继推出了一系列改革举措。这些改革措施对交通运输行业加强和改进预算管理、防范和化解政府债务风险、改革交通运输投融资体制机制提出了许多新要求、新政策、新思路。
一是改变了交通投融资平台统筹融资的功能。过去交通运输部门的投融资平台存在政企不分、政事不分的现象。现在中央明确要求，要划清政府与企业的边界，政府债务只能由政府及其部门通过债券方式举借，不得通过企事业单位等举借，要剥离融资平台公司承担的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。这意味着，公路交通建设实施多年的“贷款修路，收费还贷”的投融资模式将发生根本性改变，即由“交通运输部门贷款”调整为“发行政府债券”。举债和偿债主体从各地交通运输部门调整为省级人民政府，政府举债建设的收费公路债务余额和车辆通行费收入全部纳入政府性基金预算管理。发行政府债券将成为建设政府债务性公路的唯一途径。
二是明确了政府投资的方向和重点。中央明确要求，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资；有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资。按此规定，国家公路网中的普通公路（即国省干线公路、农村公路）、航道等没有收益的公益性事业发展，应由地方政府发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。对收费公路这种有一定收益的公益性事业发展，可由地方政府通过发行专项债券融资，纳入政府性基金管理，以对应的政府性基金或专项收入偿还债务。政府投资公路等基础设施的财力由财政预算安排决定。
三是明确了政府与社会资本合作的模式与途径。中央明确要求，有一定收益的公益性事业，将以特许经营的方式鼓励社会资本投入。投资者可以独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。政府对投资者或特别目的公司按照特许经营权、合理定价、财政补贴等方式，遵循市场规则签订相关合同，并严格履行相应职责，但不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。收费公路这种有一定收益的公益性事业，应当成为政府与社会资本合作的重点领域。
四是明确了政府举债管理程序与制度。中央明确要求，各地一般债券和专项债券的发行额度，实行限额管理。地方政府举借债务，必须报本级人大或其常委会批准，同时把债券的“借、用、还”全部纳入预算管理，强化预算的严肃性和刚性约束，并建立严格的考核问责机制。按照这个要求，要实现交通运输发展规划，更好地服务国家经济社会发展目标，就必须做好建设项目的前期工作，以争取更多的政府性财政资金支持，交通运输才能更有作为。
五是明确了存量债务处理方式。中央明确要求，要把政府性存量债务纳入预算管理，并进行甄别清理。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务，特别是明确一些地方债务负担过重的，可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。这个政策能否用足用好，需要交通运输部门认真做好基础性工作。在政府债务甄别过程中，各地组建的高速公路集团、交通投资公司本身就有一个定性定位问题。对于经营性公路和政府还贷公路的界限，一些省份过去是比较模糊的，这次也应有明确定论。
按照国家财税体制改革的方向，结合交通运输发展的阶段性特征，新时期交通运输投融资改革要重点从四个方面找准切入点
国家财税体制改革对交通运输行业的影响是积极而深远的，也带来了机遇与挑战。正确把握好这个机遇与挑战，正是交通运输投融资改革的问题与希望所在。
一要调整思路，研究发展政策。交通运输投融资政策说到底是要解决两个问题：一是解决好政府投入从哪来、用到哪里去？二是社会资本从哪来、如何用好？解决好这两个问题，是研究调整交通运输投融资政策的主要基点。坚持“政府主导”，是由交通运输基础设施的公益性这一根本属性决定的。即使对一些有收益的政府公益性设施采取特许经营吸引社会资本投资，也并不改变其公益属性。所以，要继续保持现有车购税、成品油税费改革转移支付资金、港建费等专项资金特性，加大政府其他公共财政投入，确保专项资金发挥最佳使用效益。同时，积极探索和广泛运用政府与社会资本合作模式是吸引社会资本投入的重要途径。
为实现“两个一百年”宏伟目标，结合公路网现状和未来发展需求综合研判，按照“适度超前”的要求，未来10至15年我国公路基础设施仍将处于集中建设、加快成网的关键阶段，建设任务依然繁重，资金需求规模十分庞大。而且当前交通运输基础设施建设任务主要是国家高速公路“断头路”、集中连片特困地区和国家发展战略要求的互联互通建设项目，客观上存在建设成本高、风险大、预期收益低的特点，这就需要交通运输部门认真研究如何通过改革创新使特许经营、合理定价、财政补贴等转化成有效的具体的政策措施。
比如，特许经营的标准、门槛、条件如何设置，才能够更多地吸引社会资本进入交通运输行业；合理价格怎么确定，以求建立一个合理的、动态的价格调节机制，使投资者和用路者的合法权益均能得到保障；财政补贴如何实施，车购税如何参与社会资本的投资项目，降低投资者在资本金筹集上的难度，吸引更多的社会资本投资公路基础设施建设；同时如何加强监管，确保政府财政性资金补贴社会资本投资项目的风险可控，发挥应有的投资效益等。
二要坚持分级负责，建立事权和支出责任相适应的交通运输管理体制。目前，我国公路网规模已达到445万公里，其中高速公路里程达到11.2万公里。建设、养护管理好这个路网，迫切需要我们从以往的路段式、区域式管理方式中走出来，迫切需要发挥好中央和地方两个积极性。应当根据路网中高速公路、国省干线、农村公路的不同功能和特性，按照受益原则、能力原则、效率原则和适应国情原则，科学界定中央和地方各级政府在公路网建设养护管理中的事权与支出责任，逐步理顺公路管理体制，健全养护运行机制。中央资金将优先保障中央事权和共同事权的支出，适当补助地方事权建设项目。地方资金重点保障共同事权和地方事权的财政支出。
三要控制和防范好交通运输行业政府性债务风险。防控政府性债务风险是交通运输部门不可回避的问题。解决好这个问题，一要清理规范地方交通融资平台，加强与财政和金融部门的沟通，抓紧对存量债务进行甄别清理，凡属于政府应当偿还的债务，纳入财政预算统筹偿还的范围。二要控制好政府债务风险，建立健全债务风险预警及应急处置机制，对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，要通过注入优质资产等措施提高偿债能力，要通过发行地方政府债券置换等方式努力降低存量债务利息负担、优化期限结构。三要确保在建项目后续融资，统筹各类资金优先保障在建项目续建和收尾，有贷款协议的应继续按照协议提供贷款。同时，应认真研究过渡期有关政策，确保交通运输发展资金不断链。
四要抓住机遇，深化交通运输管理体制机制改革。国家财税体制改革不只是体现在投融资领域，必将触及和推动交通运输发展的各个方面，特别是给改革交通运输管理的体制机制带来了机遇。根据我国公路网的建设运行特点和投融资需求，要加快构建以收费公路为特征的高速公路体系和以财政税收保障为特征的普通公路体系。公路建设和养护管理的资金保障应采劝收税”与“收费”并行的方式，实现“用路者付费，差别化负担”，以兼顾和保障不同用路群体的权益，向公众提供可自由选择的差异化公路通行服务。普通公路提供均等化的公共普遍服务，由财政税收保障其建设、养护、管理及改扩建等资金需求。高速公路提供效率服务，采取向用路者直接收取通行费的方式保障其资金需求。这也为社会资本按照特许经营的方式投资公路基础设施创造了条件。要加快《收费公路管理条例》的修订工作，按照“用路者付费”、鼓励社会资本投资、政府性债务风险可控、加强政府监管和信息公开等原则，规范收费公路发展。
