PPP良药而非万能药 不是所有项目都适合PPP
2015-04-01
PPP注定成为2015年的一个热词。
李克强总理在政府工作报告中提出，在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式。在此前的地方两会中，各地也纷纷把PPP写进工作报告。
3月17日，国家发展改革委和国家开发银行发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，对社会资本开出了更优厚的条件，其中包括贷款期限最长可达30年、贷款利率可适当优惠等。
在政策的强力刺激下，地方政府积极推进PPP模式。北京市政府发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，涉及生态环保、交通设施等7个领域136个示范项目；江西发布2015年首批80个PPP推介项目，总投资1065亿元，包括基础设施、公共服务、生态环保三大类；河南公布2015年首批PPP项目总投资805亿元，其中交通建设项目7个……一时间，PPP项目遍地开花。
然而，与此形成鲜明对比的，是PPP项目落地难的现实。3月19日，民生证券研究院发布的一份研究报告称，国务院出台《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》（即“43号文”）前后，地方政府推出的总额约1.6万亿元的PPP项目。然而截至目前，真正签约的大约为2100亿元，仅占总额八分之一。若据此粗略计算，1.6万亿元的PPP项目投资规模，实际签约落地仅有13%，尚不足总盘子的两成。
备受推崇的PPP模式，是否能成为解决筹融资难题的灵丹妙药？处于风口之上的PPP，何时能真正落地生根？
□名词解释
PPP模式（Public-Private-Partnership，即政府和社会资本合作），简而言之即政府和社会资本合作共同提供基础设施及公共服务。狭义的PPP指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。广义的PPP是指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，包括建设—移交（BT）、建设—运营—移交（BOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营（BOO）等多种形式。
PPP：筹融资良方
——缺钱+欠债，PPP指明路径
在推进新型城镇化和地方政府债务危机的压力下，PPP模式的提出为地方政府破除困境指明了路径。未来，PPP模式或将是城镇化建设的主流融资渠道之一。
PPP示范项目、PPP试点项目、PPP签约项目、PPP推介项目……尽管说法各异，不过均反映出各地在探索、推动PPP模式上的热情。
研究了近二十年的PPP，清华大学建设管理系教授、清华大学恒隆房地产研究中心政企合作（PPP）研究室主任王守清也感慨“现在PPP太热了”。
谈及PPP为何如此之热，王守清认为，目前城镇化建设和基础设施建设投资带来巨大的融资需求，而地方政府则面临着“缺钱”和“欠债”的双重压力，亟须寻找新的融资模式。
经过十年的快速发展，中国的城镇化率提升至53.7%。然而，相比发达国家75%至80%的城镇化率，中国尤其是中西部地区城镇化的发展空间仍然十分巨大。城镇化的发展，也带动了基础设施建设需求的增长。根据财政部测算，预计2020年中国城镇化率将达到60%，由此带来的投资需求约42万亿元。
巨量的融资需求背后，是地方政府“缺钱”的窘境，一直以来依赖的土地财政却又难以为继。去年10月，《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台，堵住了地方政府通过融资平台举借政府性债务进行建设的道路。
2013年国家审计署对全国政府性债务的审计结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元、负有担保责任的债务2.9万多亿元、可能承担一定救助责任的债务约6.7万亿元。
在推进新型城镇化和地方政府债务危机的压力下，PPP模式为地方政府破除困境指明了路径。未来，PPP模式或将是城镇化建设的主流融资渠道之一，其对缓解地方政府财政压力、降低地方债务风险的作用不可低估。
——北京地铁四号线鲇鱼搅动市场
北京地铁4号线如同一条鲇鱼，搅动着北京地铁市常北京地铁14号线、计划建设的北京地铁16号线等都将引入或计划引入PPP模式。
然而，对于交通建设领域来说，PPP并非一件新鲜事。“实际上，PPP模式在交通建设领域早已遍地开花。”交通运输部规划研究院战略研究所所长徐丽说。
PPP模式最早起源于1980年代的英国，此后传入中国，在公路、城市轨道交通建设中被部分采用。2008年“四万亿”刺激政策推出后，“不差钱”的现状使PPP模式受到“冷遇”。如今，强刺激弊端开始显现，PPP重回中央和地方政府的视线。
北京地铁4号线被认为是PPP模式应用于交通领域的一个样本。项目建设分为建设期（4年）和运营期（30年），总投资153亿元，分为A部分107亿元土建投资和B部分47亿元的机电投资，其中B部分47亿元由港铁、京投、首创合资成立的特许经营公司——京港地铁公司承担。待土建工程竣工验收后，PPP公司取得了A部分的资产使用权，负责地铁4号线的运营管理、全部设施的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。
合作方案设立了风险分担机制，包括完工风险安排、客流风险安排、票价风险安排等。风险分担机制是PPP模式的核心原则，通常由民营部门承担建造、运营、技术等风险，政府部门承担法律、政策等风险。
“这就需要双方在合同中制定相应的调节机制。”王守清表示。
根据协议，双方根据预估的客流量制定票价，并制定相应的补贴机制。当实际客流量超过预估的客流量时，超预期收益将由政府和京港公司分享，政府获得大部分；当实际客流量不足时，政府会进行一定的补贴。此种方式可使京港公司免于陷入亏损或获得暴利，同时，减轻了政府的财政负担。
被当作样本的北京地铁4号线如同一条鲇鱼，搅动着北京地铁市常北京地铁14号线、计划建设的北京地铁16号线等都引入或计划引入PPP模式。北京市也表示，将适度增加轨道交通运营主体，积极吸引具备实力的社会投资人与运营主体成立联合体参与轨道交通PPP项目。
规范推动项目落地
——不是所有项目都适合PPP
并非所有项目都适合PPP模式。“物有所值”评价将从项目建设的必要性、PPP模式的适用性、财政承受能力等方面，对项目实施方案进行可行性评估。
在所有项目中，自然资源开发被认为是最适合PPP模式的，其次是自来水厂、电厂、污水处理厂等，再次为公路、地铁、机尝港口等交通运输基础设施建设项目，最后是智慧城市、监狱、图书馆等公益性项目。
交通运输之所以被认为适合PPP模式，是因为可以通过自身运营收回投资，民营企业的加入则能提高服务管理水平。各省（市、区）的交通运输工作会也多有提到，计划推出的多个PPP模式项目试点中，轨道交通、高速公路建设占推介项目的多数。
然而，高速公路建设也面临收费政策调整、造价越来越高等问题，社会资本处于观望状态。“我认为近期高速公路吸引社会资本的前景并不是很明朗。”徐丽认为，一方面是因为收费公路政策还在调整中，另一方面，东部发达地区高速公路已成网、西部欠发达地区车流量不能保证，而随着高速公路造价越来越高，收益能覆盖投资成本的道路越来越少。
“并不是所有项目都适合PPP模式的。‘物有所值’评价将从项目建设的必要性、PPP模式的适用性、财政承受能力等方面，对项目实施方案进行可行性评估。”王守清介绍。
“物有所值”评价是PPP项目实施的前置条件，主要从三个层面进行评判：一是直观上的性价比最高，即价格和性能综合考虑最优；二是从全生命周期来衡量的价格最优，即从采购、使用到处理的全过程成本最低；三是综合经济、社会效益考虑的性价比最高，通过将质量、价格和效益进行权重分配后综合评价。今年年初，湖北省香溪长江公路大桥项目顺利通过省财政厅、省交通运输厅组织的“物有所值”专家组投资评价，成为该省首个通过“物有所值”评价的PPP项目。
——“戴着PPP帽子做BT”
从广义上来讲，BT也属于PPP模式的一种。但是PPP和BT也存在区别：第一，时间长短，BT项目时间一般在三到五年，而PPP项目时间一般都在10年以上；第二，企业是否参与到项目的运营维护中。
“然而，现在中国的很多项目就是戴着PPP的帽子在做BT。”王守清说。
在王守清近期的微博中，其中一条转发“盐城城市快速路网建设情况”并配以文字“中国式BT是‘回购模式’，中国式PPP是‘拉长版回购模式’，1个PPP=数个BT。”
盐城城市快速路网采用PPP+股权回购模式进行战略合作。合作期限为12年，其中建设期2年、股权回购分期付款期10年。双方按照约定股权比例（盐城市政府占10%、社会资本占90%）出资组建项目公司，由中交公司负责协调相关金融机构提供期限不低于10年、年综合成本不高于9%的金融产品，市政府负责提供担保，并签订后期股权转让合同。项目公司依据适用法律及合同约定自主选择中交集团旗下的施工承包商等，具体实施本项目。同意用双方认可的地块（约10亿元），在项目实施期间进行土地转让，中交公司负责按评估价摘牌。该地块的土地出让收入定向支付给中交公司用于工程建设或股权回购。
“这个本质还是土地财政，又是政府回购，所以我们说是拉长版的BT。”王守清说。过去几年，地方政府往往采用BT方式建造基础设施，政府根据与企业签订的回购协议分期向其支付资金。
实际上，从广义上来讲，BT也属于PPP模式的一种。但是PPP和BT也存在区别：第一，时间长短，BT项目时间一般在三到五年，而PPP项目时间一般都在10年以上；第二，企业是否参与到项目的运营维护中。社会资本是否参与项目的运营维护，是PPP区别于其他模式的重要特征。
“这一次是希望规范地推广PPP，所以此轮重提PPP则排除了BT。”王守清说，“2014年10月，各省政府向财政部报了六七十个PPP示范项目，但是不少都是打着PPP旗号的BT项目，第一轮就刷掉近一半。”
营造成熟社会环境
——政府积极推动民资观望
当前，各路社会资本对于政府抛出的橄榄枝，都表现出参与的意愿。但是，目前PPP模式的推广还是表现出公热私冷的局面。
最初PPP模式的第二个P为“私人资本”，中国版的PPP模式将范围扩大为包括国企、央企、民企在内的“社会资本”。
当前，各路社会资本对于政府抛出的橄榄枝，都表现出参与的意愿。但是，目前PPP模式的推广仍表现出公热私冷的局面。其中，民营企业与国企、央企相比，更显谨慎。
“企业肯定更冷静。目前我们看到PPP模式主要是3个P中的第一个P即Public（政府）在推动，但是光有政府表态是没用的。毕竟企业花的是自己的钱，因此他们会考虑得更周全。”徐丽说，“好比一场球赛，现在只是一方在热情号召，但是谁是裁判未定，比赛规则仍不完善，运动员肯定是有所顾虑的。”
“现在企业的冷静也避免了政府一头热，让发展更加合理。什么时候企业能热呢？我认为只有等第三个P（Partnership）以文件、条文的形式落实下来，第二个P才能积极加入。”徐丽说。
——法律法规体系亟须健全
目前我国可直接用于PPP项目的法律法规，多以行业部门规章和地方规章的形式存在，缺少国家层面的法律，且部分现行法律法规并不适用于PPP项目。
2011年亚洲开发银行对亚太地区15个国家及英国的PPP成熟度进行评估，结果显示，中国在法律环境和机构设置方面得分较低。根据亚洲开发银行对亚太地区部分发展中国家PPP制度环境成熟度的评估报告，中国排在韩国、印度和日本之后，与国际上PPP应用成熟的国家，如澳大利亚等更有不小差距。
“目前推广PPP模式面临着无法可依的局面。”财政部财政科学研究所原所长贾康接受记者采访时表示，推广PPP模式参与交通建设，缺乏法律保障，需要尽快优化法治环境。
王守清也认为，目前我国可直接用于PPP项目的法律法规，多以行业部门规章和地方规章的形式存在，缺少国家层面的法律，且部分现行法律法规并不适用于PPP项目。因此，PPP项目的各参与方，尤其是社会资本，期待能有一部国家层面的法律，解决PPP项目运作与现行法律规章之间的冲突，协调相关部门的管理，保障PPP项目各参与方的合法利益。
——培养契约精神
“合同简单”被认为是刺桐大桥的病根所在。今年1月，财政部发布《PPP项目合同指南（试行）》和《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，旨在加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，更好地支持PPP的实际运作。
“此外，培养契约精神十分紧迫。”贾康认为，“现在有些工程仅靠一个简单的红头文件，没有全套的契约设计，那么以后所有的不确定性都将出现。”
财政部中国财政学会PPP专业委员会秘书长孙洁也表示，此前项目在谈判、签约过程中的草率也让人大跌眼镜。“正常来说，这些至少得是一本书。但是我曾见过一份只有几页的合同管一个二十几年的项目。”孙洁说，“比如说刺桐大桥。”
泉州市名流路桥投资开发股份有限公司为刺桐大桥出资人，全权负责大桥的建设管理，并根据与政府协商制定的收费方式及收费标准对大桥使用者进行收费，直至特许经营期结束为止。自1997年通车以来，刺桐大桥车流量迅速上升，通行收入由1997年的2371万元增至2006年的8100万元。然而，自2006年起，当地政府相继修建了6座大桥，分流了车流量，2013年刺桐大桥的通行收入降至4200万元。名流公司负责人无奈地说：“政府用我们融资的办法去建桥，然后分流我们的车辆，我们以一敌七，日子能好过到哪里？”
“合同简单”被认为是刺桐大桥的病根所在。造成这种状况的原因，是地方官员和企业家对PPP概念的不了解。“地方很多政府官员并不懂PPP。有些认为PPP是天上掉馅饼，把企业家当作提款机。”王守清感慨道，“PPP的流程如何操作，合同怎么起草，他们都没有概念。”
今年1月，财政部发布《PPP项目合同指南（试行）》和《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，旨在加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程进行管理，更好地支持PPP的实际运作。
