PPP模式对接高速公路投资 产业基金支持投资
2015-04-13
去年国务院“43号文”出台之后，对地方政府的举债融资做出了比较明确的规定与限制，在这样的情况下，PPP作为创新的融资模式成为社会关注热点，PPP模式在高速公路建设领域的应用也将是一个新常态。
4月10日，由第一财经、上海溢银股权投资基金管理有限公司（下称“溢银基金”）联合主办，中国交通报协办的“第一财经中国经济论坛高速公路产业基金及PPP模式应用高峰论坛”在上海开坛论道。
PPP模式对接高速公路投资
依据《国家公路网规划》，从2013到2030年的17年间，至少需要2.5万亿元投入国家高速公路网建设。业内人士认为，传统高速公路的融资有90%是通过银行贷款提供的，金融创新领域上涉及非常少。如何降低高速公路管理机构资产负债率？如何引入社会资本，设计切合实际的PPP方案？如何发挥产业基金的引领作用，推动高速公路行业PPP模式的落地，是中国高速公路实现可持续发展的至关重要的命题。
交通运输协会会长、交通部原部长钱永昌对我国公路发展历程做了介绍，高速公路每年的投资从上世纪80年代的两三亿元人民币到现在每年一万亿元，大家看到也感受到了翻天覆地的变化。未来高速公路的建设投资需求依旧很大，政府资本和社会资本怎么更好更规范地结合在一起去建设我们的高速公路，是需要我们去探讨的。建议从“盘活存量、用好增量”这两个方面考虑。同时，利用高速公路管理机构熟悉行业运营和管理，产业基金熟悉资本运作和金融创新的特点，实现强强联手，达到1+1>2的效果。
《第一财经日报》副总编辑杨燕青在论坛上表示，2014年是中国PPP元年，在国内的公共事业建设中必将扮演重要角色，而高速公路行业是公共事业的重要组成部分，在政府性债务中所占份额较大，加速推广PPP应用迫在眉睫。
PPP模式是指政府在基础设施和公共服务领域，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担的长期合作关系。这一模式的核心是“风险共担、利益共享”。
中国财政协会PPP研究专业委员会会长贾康在论坛上表示，国家鼓励推广PPP模式具有明显的正面效应：从政府角度看，可减少财政支出的压力，提高财政资金使用效率和政府履职能力。其次，与PPP这样的机制创新相对应，社会公众可以得到收益和实惠，即从资金使用“以人为本”这样一个角度表现出来的性价比、综合绩效的提高，实现政府、资本与社会公众1+1+1>3的综合效能。此外，高速公路投资大、期限长、收益稳定的特点，相对也更容易采用PPP模式。
在实施PPP过程中，会存在一些现金流上的矛盾。贾康表示，一方面有一些路车流量大，比如到北京机场的高速公路，收费站如同一个印钞机，但并不能去滚动开发其他的道路建设。另一方面，算总账，全国高速公路明显亏损，有的连年度运营费都不能覆盖，更不用说还本付息。政府可以在PPP框架里面增加相应的补贴，使用者付费加上必要的政府付费，能够有效引导社会资本的进入，政府也可以实现少花钱多办事。
贾康认为，PPP模式，不光政府做事，企业也要介入进来，政府、企业、专业机构合在一起，以各自的优势对应项目里面的风险防控问题；政府统揽全局，手上有政策的设计权力，利用政策优势引导和规范各方的行为；而企业则要在商言商、通过投资取得相应的回报。
产业基金支持高速公路投资
溢银基金董事长戴秀琴认为，上海已经是中国经济中心，也致力于打造金融创新中心，上海在金融政策与金融生态上已经有了扎实基础，不仅可以利用上海资金运营中心的优势把国内金融机构里的资金通过基金引入到全国高速公路领域，还可以通过自贸区的跨境融资优势，用QFLP的方式把境外的资金引入国内的高速公路行业，所以运用产业基金在PPP模式中的第二个P（社会资本）作用，加速推进参与高速公路PPP项目落地，让上海具有的资金融通的金融属性与分布在全国的高速公路资产有机地结合起来，能够把上海打造成“国际金融中心”“国际贸易中心”“国际航运中心”之外的第四个中心——“高速公路基础资产的运营中心”。
溢银基金副总监张梦蕾认为，政府可以将一些职责交给社会资本，比如政基础设施领域的设计、建设、运营和维护，社会资本通过使用者付费或者是必要的政府付费，从中获得合理的回报。
“高速公路PPP模式的难点更多在于投资资金的筹集、资产评估、收益分配和风险控制等方面，而溢银基金在高速公路产业投资和融资中一直作为社会资本参与到高速公路建设运营和管理中，这种模式也和当下最热的PPP模式如出一辙，溢银基金多年的探索已经为高速公路PPP模式打下坚实的基矗
溢银基金创建于2006年，成立以来就致力于中国高速公路产业基金的发展，多年来共发行了20多只产业基金投资于各地的高速公路，募集总规模超过200亿元。但是截至目前，产业基金量占整个高速公路投资总额不到1%。去年10月份，国务院总理李克强提出鼓励民间资本发起产业投资基金，政府可以通过认购基金份额的方式给予支持。
目前溢银基金主要以社保基金、保险、银行这类长期投资者作为主要资金募集对象，基金投向良好的高速公路资产并适度参与运营。投资模式上既可以通过受让公路收费权来投资，也可以直接对高速公路项目公司进行股权或债权的投资。期限方面通常以3到7年为主，目前在PPP特许经营权模式下，投资期限将进一步延长。投资策略方面更加注重高速公路的资产、收费现金流稳定的特征，通过长期持有资金为投资者提供稳定的回报。
张梦蕾介绍，PPP模式下产业基金主要通过TOT（转让-运营-移交）的方式参与存量资产的投资，以减轻政府的财政负担。首先，高速公路产业基金成立项目公司和政府签署PPP的协议，政府收到对价款后偿还高速公路原有的银行债务。项目公司拿到高速公路的收费权益。之后项目公司在特许经营期内负责高速公路的运营管理，并根据PPP的协议收取通行费。最后，特许经营期满后，项目公司将高速公路的收费权益再移交给政府。此外，产业基金还可以通过和高速公路运营管理机构共同成立项目公司来参与PPP，以BOT、TOT等方式推动高速公路建设、减轻政府财政压力。
产业基金不仅可以直接参与PPP项目，还可以发挥其杠杆效应和募集能力强的优势。根据高速公路行业负债率普遍偏高的特点，溢银基金在融资结构设计中，通过为高速公路管理公司注入股权的方式，有效降低资产负债率，增加其再融资能力。同时，在国家金融政策逐渐放开的过程中，溢银基金也不断探索运用QFLP、自贸区跨境贷款等创新融资模式为高速公路管理机构提供多样化的资金来源。
PPP模式还有哪些关键节点需要打破？
中伦律师事务所高级合伙人王霁虹认为，PPP推进过程中我们遇到了一系列与现行法律制度相冲突的问题，包括立项问题、规划问题、招投标制度问题、政府采购问题、预算问题等等。由于目前PPP规范性文件层级太低，无法跟现行的制度相抗衡，政府招标时承诺的很多条件在现实中没办法得到实现。
王霁虹建议，法律法规越模糊越混沌的地方越需要向专业的机构进行咨询，此外，中国急需出台关于PPP的立法，这样以确保中国的PPP项目有一个长久健康良性的发展。
