【特别报道】指点出租汽车行业改革关键词（上）
2015-05-29
5月21日，交通运输部在新闻发布会上表示，支持义乌市积极稳妥推进出租车行业改革，先行先试探索适合中小城市出租汽车改革和发展的具体举措，为全国的行业改革提供借鉴和示范。同时也透露，深化出租汽车行业改革工作小组已经拿出了改革指导意见的初稿。种种迹象表明，出租汽车行业的改革已箭在弦上。
诚然，出租汽车行业改革牵涉方方面面，各方利益错综复杂，社会各界也都在关注改革进展。一方面，按照全面依法治国的要求，出租汽车行业法治的空缺亟待补位；另一方面，改革过程中如何正确处理政府与市场的关系，以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。如何把改革的成本用在刀刃上？是行业管理者和从业者需要思考的问题。
将分两期细数出租汽车行业改革中的关键词，并向行业管理者、从业者、相关专家学者诚挚约稿，就如何深化出租汽车行业改革充分表达意见和建议。本期我们邀请四位嘉宾，分别从法治、市尝管理、国际经验等角度畅议出租汽车行业改革，希望对行业有所借鉴。
市场探索最优资源配置方式
国家发展改革委城市中心综合交通研究院院长张国华
5月初，浙江省义乌市出台了《义乌市出租汽车改革运行方案》，第一次提出了将逐步取消出租车数量管制，并引入专车服务，标志着出租车改革的序幕在义乌拉开。地方勇敢迈出改革攻坚的关键一步，加上主管部委的明确支持，出租车行业的改革实践无疑为我国的全面深化改革进程做出表率。
但近期同时出现的多地针对移动互联网专车公司的调查，出租车司机对专车的抗议活动表明，各利益群体面对改革的困惑仍不容忽视，改革之路并非一条坦途。出租车行业改革要成功，要在市场化运作的前提下保障服务的质量和安全，需要弄清楚两个关系：一是市场的“确定性”和“不确定性”的关系；另一个是中央和地方在角色分配上的关系。
接纳市场的“不确定性”
计划经济与市场经济最大的区别在于计划经济试图把一切经济活动都确定下来，而市场经济相信政府尽量少地参与市场，让企业、个人通过其竞争、创新在不确定中探索出最优的资源配置方式。
我国对于出租汽车行业的管制始于计划经济时期，从一开始就是基于把行业“确定”下来的思路：政府确定出租车数量，确定价格，再由政府指定的出租车公司运营。
归根结底，市场经济要真正发挥效用，需要的正是“不确定性”——市场上应有多少供给，产品在什么价格出售，不应该被政府确定下来。出租车司机不能通过更好的服务获得更高的收益，更坏的服务也不影响其收入，必然没有司机会主动提高服务质量。而“不确定”意味着风险——被更优秀的企业淘汰的风险，这样每个企业都会有充分的动机通过提高质量、降低成本、创新商业模式等多种方式在市场存活下来，而这种行为本身也将带来消费者福利的增加，资源利用效率的提高。
进一步讲，“确定性”不仅仅是计划经济的特征，市场经济发展到一定程度也会出现“确定性”的问题。日本上世纪80年代之后进入了一个“失去的30年”，其中最可怕的一点是日本进入了一个非常严重的“确定性”的社会发展模式：公司不敢随便开除人，员工更不敢辞职走人。如此，在以互联网为代表的创新发展阶段，和以金融服务业为代表的生产型服务业创新上，日本的竞争力迅速下滑。
在市场经济下，应当确定的是资源配置效率的提高、市场参与各方效用的增加以及市场创新的涌现。例如，依托于移动互联网的打车软件平台有效地解决了出租车市场的信息不对称、交易一次性和服务的非后效性等特点，对乘客和司机双方的利益都提供了有效的保障。
行业改革避免“一刀切”
我国改革开放的成功经验一次次说明，改革的道路常常是来自于基层、一线的地方政府、企业和人民为解决问题、突破困境一步一步走出来的。面对出租车这样一个行业，改革中中央与地方合理的角色分配至关重要。
鉴于我国幅员辽阔，各个城市、地区发展水平、治理能力和管理体制不一，中央在出台相关政策文件时，应将重点放在改革精神、指导原则等宏观层面，在实操方面则基于地方现实，有针对性地改革留出充分的空间，避免“一刀切”的政策成为部分地方改革的阻碍。
上海市交通运输委员会、四大出租汽车企业和“滴滴打车”几方共同参与的“上海出租汽车信息服务平台”，将于6月1日正式上线运营，意味着上海或将在全国率先对第三方打车软件进行规范管理。长三角在一次改革时是全国的先锋，在二次改革时又为全国起了积极的表率。其他地方更应抓住机遇，在二次改革时敢于突破、拥抱市尝拥护创新，这在“互联网+”时代，在创新驱动的发展战略下，将成为一个地方的核心竞争力所在。
管理重塑准入退出机制是核心
浙江省道路运输管理局副局长楼晓寅
改革开放30多年以来，出租车从当初只有大城市才有的“高档”品，发展到今天遍及各个城市街头巷尾的“日用”品，从一个侧面真实地反映了改革开放以来我国城市发展的成果。
也正如各地城市病进入高发期一样，当前出租汽车行业也暴露出“打的难”、服务差、司机队伍不稳定、“黑车”泛滥等问题。出租车问题的久拖不决说明行业的改革势在必行，并且只有实施“伤筋动骨”的大“手术”方能解决深层次矛盾和问题。改革进入“深水区”，需要政府和行业鼓足勇气，展示智慧，以创新思维的方式构建新常态下出租车行业良性发展机制。
供求关系失衡问题叠加催改革
当前政府对出租汽车行业的管理核心是数量和价格管控，其管理方式在出租汽车行业发展历史上发挥了重要作用，保障了行业稳定发展。但是，随着社会经济的发展，这种简单的、带有严重“行政色彩”和“计划经济特征”的管理方式，没有发挥出市场竞争、价格杠杆等市场机制的重要作用。
数量管制导致市场供给不足、价格管控导致需求失控：两方面的管控措施导致出租汽车行业供求严重失衡。
政府管理一味追求公司化经营，有违行业服务特性，挫伤了司机的积极性。管理部门把公司化更多地当作加强监管的有效途径，在机制、政策方面一边倒地支持公司化而削弱单车经营形式。由于出租车司机这个群体长期居于出租车行业的底层，他们自喻为“现代骆驼祥子”，思想观念中的小农经济思想依然浓厚，“成为个体经营者”的愿望依然强烈。
此外，“黑车”的泛滥，导致出租汽车行业处境尴尬。正是由于正规出租车市场长期供给不足，非正规市场即“黑车”市场泛滥，严重扰乱了市场秩序，抹黑了城市形象，也阻碍了社会经济发展。
另一方面，随着移动互联网技术的迅速普及与应用，特别是手机APP的出现，受到了公众的欢迎，极大地改变了传统出租车行业信息不对称的局面，一定程度上推动了出租汽车行业的服务升级。种种因素叠加，已经把传统的出租汽车行业逼到了“墙角”，行业处境日益尴尬，到了不得不改革的时候了。
公司个体互补充退出机制更精准
从出租车行业的定位看，出租车服务始终是满足公众个性化出行需求的特殊行业，完全市场化或完全政府管控都难以持久。
因此，要以问题导向为突破口，按照“放松数量、价格管控，加强安全、质量监管”的改革原则，通过改革现行体制，构建有效机制为途径，逐步发展以公司、个体（单车）经营相互补充，集约化经营为方向，与互联网（电话）预约经营模式共存的出租汽车运营服务新局面。
首先，需要建立“公车公营”与“单车自营”并行的市场准入机制。即在原来“公车公营”公开招投标运力投放模式的基础上，对符合条件的出租汽车驾驶员建立运力定向直接投放的模式，同时允许进行个体经营，让广大司机有出路和盼头，为司机队伍中的优秀者提供一条上升的通道，同时加强针对单车的精准监管，及时清除不合格者。这样，既符合行业特征有利于发展，又稳定司机队伍有利于改革的推进与深化。
其次，以移动互联网技术引导个体经营者实行集约化管理。当个体经营者数量多起来时，为解决信息不对称问题和适应不断加剧的服务竞争，个体经营者会组织起来通过公司集约化提高服务能力予以应对。对于新型互联网专车等业态，可采取更加开放的姿态将其纳归体系内实施监管，采取宽进严出的准入与退出机制。
再次，建立“化整为零”的精准退出机制。改变现有到期整体退出的方式，采用化整为零的方式实施精准退出。在准入投放机制中应当确立退出条件，按照出租车行业的特征，准入与退出机制应以单车为基本单元，不论是将经营权授予公司还是个人，都应将司机与出租车绑定，即实行一人一车的考核原则。
在市场上的出租车数量达到一定程度时，为避免恶性竞争，可以通过适当的引导——比如在退出机制条件中增加服务质量的要求，避免竞争中出现降低服务标准的情形等，营造通过提升服务赢得市场的良性竞争环境，同时对依法行政的力度予以保障。
最后，建立完善价格、服务质量等配套机制改革。通过改革出租车市场的准入与退出机制，解决“打的难”、服务差和司机队伍不稳定等问题后，紧接着改革出租车价格机制和出租车服务资格证制度，前者需要建立运价与成本联动机制，后者主要增加退出条件，提高准入门槛，以便有效提升出租车司机队伍的整体素质，并且也作为对出租车行业数量管控的手段之一。
法治改革的法治思维与方式
东南大学交通法治与发展研究中心执行副主任顾大松
5月18日，国务院同意并转发了发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》（下称《意见》），明确提出：“出台深化出租汽车行业改革指导意见”，并要求“自觉运用法治思维和法治方式推进改革，实现深化改革与法治保障的有机统一。”
从“出有所乘”到“行有优乘”
保障城市居民的基本出行权利，是我国宪法上平等权在交通领域的直接体现。政府大力发展公共交通，有些地方将出租汽车纳入公共交通有益补充地位，就是保障城市居民“出有所乘”的基本出行权利的传统法治思维体现。
但是，随着我国社会经济不断发展，特别是城镇化、机动化的高速前进，城市居民不再满足于“出有所乘”，而是需要更好的机动化出行方式，以实现美好城市生活中的“行有优乘”。交通运输部于2015年1月1日施行的《出租汽车经营服务管理规定》,将出租汽车明确界定为“城市交通的组成部分”、“满足人民群众个性化出行需要”，并于第二十条规定了预约出租汽车类型，体现了国家明确出租汽车定位，促进城市居民“行有优乘”的重要努力。
为了适应上述思维的转变，城市政府及其相关部门应当强化出租汽车行业深化改革的政策供给。而且，城市交通具有强烈的地方性，城市政府及其相关部门如何适应出租汽车的定位，重点开展传统巡游出租汽车的价格改革与预约出租汽车许可工作，就是实现上述权利保障法治思维的具体法治方式之一。
合作治理推动“专车”监管创新
1月8日，针对一些打车软件提供的“专车”服务，交通运输部表示，“专车”服务对满足运输市场高品质、多样化、差异性需求具有积极作用。交通运输部这一表态，实际上是运用“法无授权不可为”的“权力清单”思维，肯定“法无禁止则允许”下“专车”创新的最佳案例。
“专车”创新的法治逻辑在于：目前的汽车租赁法规（主要是地方性法规）规定，“汽车租赁公司在提供汽车租赁业务时，不得提供代驾服务”；而根据《中华人民共和国行政处罚法》的处罚权法定原则，对于网络平台撮合的乘客向汽车租赁公司租车、向第三方代驾公司雇驾驶员形成的约车服务，主管部门并无依据实施行政处罚。
但是，作为“互联网+交通”的“专车”创新，想要行稳致远，却存在一定的监管难题——“专车”源于市场创新，本无无监管政策，但因其涉及到出行安全与市场秩序需要监管。因此，如何契合“专车”业务的互联网特性，实现“专车”的监管，就成了当下“互联网+交通”行动深化的最为迫切问题。
首先，区别“专车”、预约出租汽车与巡游出租汽车采取监管措施。其次，应以行政审批改革精神指引，注重对“专车”采取事中事后监管措施。最后，应以合作治理思维推动对“专车”的监管创新。
颠覆性创新需要立法引领
规则公平是实现社会公平正义的题中应有之义。全面深化改革需要全面依法治国，而全面依法治国既需要科学立法、公正司法，也需要严格执法与全民守法。出租汽车行业深化改革进程中，迫切需要市场主体遵循市场秩序维护的法治要求。
早期市场主体推动的“专车”创新，敏锐地捕捉了我国城市居民出行质量提升需求，填补了我国出租车领域缺乏的约租车类型。因此主管部门肯定“专车”创新，既是坚持法治定力的体现，也是遵循市场内在规律的要求。
但是，“专车”创新后期，私家车接入专车开展营运已经成为普遍现象，这是对传统客运秩序体系的巨大冲撞，也是对规则公平法治秩序的挑战。因此，主管部门为履责而开展的执法行动，是维护市场公平秩序的必需，也当得到各方主体的配合。
正如《意见》要求，“需要突破现有法律规定先行先试的改革，要依照法定程序经授权后开展试点。通过法治凝聚改革共识、防范化解风险、巩固改革成果。”地方政府有必要遵循城市交通地方性特点，结合《立法法》修订后赋予的普遍立法自主权，开展汽车共享下的交通网络创新地方立法尝试，有序推进城市交通的变革，使“交通真正成为发展的先行官”。
经验纽约出租车的监管之道
易到用车创始人兼CEO周航
纽约特有的黄色漆面出租车，与自由女神像和时代广场一起，已经成为这座世界级大都市的名片。然而，据纽约市交通管理部门的最新数据，目前实际承担纽约城区客运的营运车辆中仅49%为黄色漆面出租车。据介绍，由Uber、Lyft及其代表的车辆共享模式推动下的另类营运车辆，已成为纽约市市民出行的重要选择之一。
另一个值得注意的数据是：纽约黄色漆面出租车平均出车频次仍然远高于“黑车”，每辆黄色出租车接单数是其他车辆的10倍。出租车司机普遍对现状满意，这意味着出租车市场原有的格局不变，所有的变化都产生在增量上，市场开始形成了微妙的平衡。
“黑车”转正只能预约召车
私人营运车辆（传统意义上的“黑车”）在纽约出现于上世纪60年代。彼时，绝大多数出租车司机只在城市中心区域揽客，居住在郊区或城市欠发达区域的其他少数族裔居民用车极度困难，立足服务社区的私人营运车辆随即应运而生。
不久后的1971年，政府又组建纽约出租车及豪华轿车管理委员会（TLC），进一步加强对所有营运性出租车辆的统一管理，正式把私人营运车辆纳入管理轨道。此后为保护出租车从业者利益，政府又出台相应规范条令，要求“转正黑车”只能做预约召车服务，不能在街上主动招揽客人。1982年，政府进一步推行“黑车”转制，放开“预约召车”的数量管制，逐步缓解了出租车市场供不应求的局面。
车辆与公司“保甲连坐”
自1971年建立以来，TLC就一直起着平衡乘客、司机、行业公司三方利益的作用，是调节城市出租车运力和“黑车”管理的中心。通过对车辆、司机、管理公司牌照、资质、常规监测等各项税费收入，该委员会为纽约包括地下铁路、公交等市政交通工程，以及纽约市儿童福利基金输送了相应经费。
TLC对私人营运车辆的管理，实行的是“人车分离”、“保甲连坐”、“积极转化城市汽车存量”的三原则。
在纽约开上合法“黑车”可并不容易，所谓“人车分离”即是司机和车辆都得分别过关，获得各自的TLC资格证。单是司机就需要“文武双全”：首先，他/她必须持有合法工作的身份（有美国联邦政府颁发的社会安全号）；并拥有运营类驾驶驾照；最后，司机还需要参加强制性的交通规则学习班并通过资格考试。
TLC的“保甲连坐”系统十分严格。持牌的司机、车辆并不能单独上路，必须在TLC审批合格的汽车管理公司注册绑定。TLC持牌司机和车辆挂靠一家公司，只能接受该轿车服务公司的独家调度和订单派遣，不能进行街头揽客、私下接单等行为。TLC通过建立司机、车辆和轿车服务公司一一对应的法律规范关系，保证了轿车服务公司和司机、车辆之间的有效约束力。
纽约的TLC车牌作为一种特殊的私人车辆营运牌照，充分发挥了转换城市汽车存量的作用。纽约市实行严格的车辆牌照分类管制，非注册商业车辆进行商业营业行为是被严格禁止的。私人车辆进入营运领域第一步就是要更换牌照，同时这个牌照更换的申请必须由挂靠的汽车服务公司提出及担保，而不能由个人发起。
作为世界级大都市的纽约，在治理“黑车”问题上经过近半个世纪的摸索，形成了一套以TLC为枢纽的三方管理模式。这种以疏导为主，“大禹治水”式的管理方式，即保留了原有出租车市场格局不变，同时积极在增量上做文章，挖掘城市车辆存量资源，创造就业，把优质私人营运车辆资源友好善意地接入整个社会的公共利益体系里。
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