全国首例市政道路PPP项目诞生
2015-05-30
360度高清摄像头监控下的开标现场，安静得似乎可以听到心跳。当最重要的可用性服务费静态总额、年可用性服务费支付比例、年运维绩效服务费、政府购买服务付费现值被逐一大声读出，有的人暗自庆幸，有的人捶胸顿足。最终经全体评审专家评审结果显示，北京城建设计发展集团股份有限公司以微弱优势险胜，成为全国首例市政道路PPP项目排序第一的中选社会资本方。而就在几个小时前，有的企业甚至准备了两套方案，两份报价，并带到开标现场；也有的企业在安庆当地刚刚完成封标。“欲带其冠，必承其重。”这是安徽省安庆市外环北路工程PPP项目的项目经理、济邦咨询公司董事副总经理徐玉环在回想该项目一路走来的最大感触。不同于可经营性系数较高、财务效益良好、直接向终端用户提供服务的经营性收费公路项目，非经营性的市政道路项目此前多采用BT（建设-移交）方式进行投融资、建设及移交，不含运营环节。当安庆市人民政府在今年1月提出要以PPP的模式建设外环北路这个市政道路项目时，徐玉环和她的团队感到兴奋又紧张。
既要保证项目建设质量、平滑财政支出，又要尊重社会资本投资偏好，提振金融机构信心，徐玉环、李竞一（济邦公司董事副总经理）等核心团队成员几个月的时间连睡觉都几乎成为一种奢侈。安庆市PPP领导小组、市主要领导班子、市住建委以及各有关部门领导亦贡献了非常多的智慧，经常和项目组一起加班加点。
社会资本是否对此项目设计感兴趣的忐忑，金融机构是否支持的担心、第一次流标的挫折，作为“第一个吃螃蟹的人”，安庆市人民政府，以及他们的交易顾问——济邦咨询凭借自己的智慧和坚持，闯出了一条路。
社会资本持股比例为何是88%
外环北路位于安庆市东、北部，是安庆市中心城区主干路系统的重要组成部分，也是贯穿西北-东南城区的主要干道，道路设计全长约14.9公里（桥隧比为28.7%），道路等级为城市主干路，设计速度60km/h。该工程按工程量清单方式计价，工程建设投资控制价为15.26亿元人民币，包干工程建设其他费用为4.5亿元人民币（如项目前期工作费用、征地拆迁费用等），共计19.76亿元人民币。
该项目作为新建项目采取DBFOT的运作方式，项目公司具体负责本项目设计（就本项目而言，指优化设计）、投资、融资、建设、运营维护、移交等。项目合作期为13年（即2年的建设期及11年的运营期）。
安庆市政府授权安庆市住建委为本项目的实施机构，授权安庆市城投作为本项目政府方出资代表，与社会资本共同新设项目公司。项目实施方案中设计，市城投持股比例为12%，中选社会资本持股比例为88%。
关于“12和88的设计”，显然不是拍脑袋敲定的。“既然是打算做成典型示范的PPP模式，我们在设计时考虑按照《PPP项目合同指南（试行）》的要求，政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。但具体占比多少，我们是经过市场测试，向潜在感兴趣的社会资本充分摸底，在综合考虑社会资本预期的基础上适当调高；同时要体现安庆市政府对这个项目的重视程度，这对于社会资本和金融机构的心理暗示会有很重要的影响；同时综合考虑安庆市城投未来的发展定位以确定其在本项目上的合理的股权出资额度（相当于前补贴）。所以与很多项目政府只占比5%不同，安庆外环路工程PPP项目中政府出资比例要大不少。”徐玉环告诉中国经济导报记者。
设定政府付费金额上限
通俗地讲，项目公司的主要成本包括这19.76亿人民币的工程建设总投资（含4.5亿元人民币的工程建设其他费用包干）、此后每一年的运营维护费用、财务成本等。而政府给予社会资本的回报方式是政府向项目公司购买本项目可用性费用（符合验收标准的公共产品）以及为维持本项目可用性所需的运营维护服务费用（符合绩效要求的公共服务），即政府根据绩效考核情况向社会资本支付可用性服务费和运维绩效服务费。
关于可用性服务费，这是整个合同最关键、数值最大的金额。基于项目建设总投资（含工程建设其他费用）、融资成本、税费及必要的合理回报等诸多因素，无论是政府还是参与投标的社会资本，都需要测算和确定可用性服务费的静态总额。这就相当于购买一栋房屋的原价是50万，但加上30年的贷款利率后，有可能最终一共要付出80万的概念类似。
面对首例市政道路PPP模式设计，徐玉环坦言“摸着石头过河”。在第二次招标过程中，设定了本项目可用性服务费静态总额的上限——40亿元人民币，也就是说各家社会资本关于本项的报价金额不得超过40亿。“考虑目前市场不够理性，本项目竞争情况在开标之前尚不明朗，所以设置了一个上限值，防止在竞争不充分或者串标围标情形下，社会资本拉高报价，超出合理范围，不利于评标，也不利于政府方做预算。”徐玉环说道。
最终的评标结果竞争激烈，名列第一的可用性服务费静态总额的报价为35亿元人民币，第二名和第三名依次相差几千万。“第一名的报价已非常接近我们测算的合理区间的下限，从侧面印证了本项目实现了有效竞争。”
而关于运维绩效服务费，招标文件中也规定了上限值——1000万元人民币，最终的中选社会资本的报价为每年政府向项目公司支付962万元人民币（当然运营绩效服务费在运营期内可以按照PPP项目协议约定进行调价）。“由于运营维护服务费金额限定，且与运维绩效挂钩，倒逼社会资本重视工程建设质量，否则后续维养成本会严重超支（但除PPP项目协议明确约定的调价，政府每年支付的运维绩效费用已经锁死）。建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本在运营维护期的成本高低，以有效激励社会资本从项目全生命周期成本统筹考虑本项目的建设、运营维护及移交。并且绩效指标未达成的，还会按照协议约定相应扣减服务费，不能按期采取补救措施的还要扣保函。”
而另一个为社会资本和金融机构提振信心的是，安庆市人大常委会以决议件的方式承诺将该可用性服务费和运维绩效服务费纳入市本级跨年度的财政预算，且在PPP项目协议签署前即已经出具（当然因为遴选程序未完成，该决议件不含具体金额，待未来签署PPP项目协议后，总服务费金额、年度付费金额等重要信息再行在政府债务登记系统中进行登记），在本项目中同样属于创新亮点。“市人大常委会每月开一次会，而招标过程同样短暂而紧促，必须将一切准备充分，把握好宝贵的时间点。”徐玉环解释道，不得不赞叹安庆市领导班子非常的高效、务实和具有创新精神。
创新支付方式给予社会资本一定选择权
总额作了限定，那么支付方式呢？于政府方而言，其主要诉求为政府购买服务费用在合理区间范围内的最低，以及每年相对平滑的财政支出安排；于社会资本而言，其主要诉求为政府购买服务费用在合理区间内的相对较高，以及在尽可能短的年限内收回相应的成本及获得合理回报。讨论了许久，为平衡两方的利益诉求，项目组在设计竞价方式时给予社会资本的一定的自主选择权，在可用性服务费支付年限方面，社会资本可根据自身风险承受能力、回报要求等因素自主选择可用性服务费支付年限（7~11年均可，如果某一社会资本选择适用较短期限时，则在投标文件评审时，该社会资本的本项得分会相对较低）及采购文件规定的年支付比例上限之内的支付比例。此举创新了国内PPP项目的报价方式，并充分尊重了各社会资本的投资偏好。同时，为了实现各年财政付费规模的平滑，在评标细则中对可用性服务费年支付比例设计了专门的评分机制，引导社会资本理性报价。“赋予社会资本一定的选择权，最短可以选择在7年内全部收回可用性服务费的静态总额，但对应的其必须承受在评标时该项得分会相对低，当然如果社会资本有足够的自信其在其他得分项中可以把在该得分项中失去的分数给补回来，也没问题。如果不够自信，企业就会把期限和年付费比例设计得更为平缓。我们希望通过这样的机制设计引导企业合理报价，而不是简单粗暴地把一切限定死。”徐玉环表示。
除了付款年限、比例的设计，还有各种奖惩机制的安排。安庆市住建委从质量、工期、环境保护、安全生产等方面设置可用性绩效指标，将其作为竣工验收的重要标准；同时，从四个层级十七个方面设置了三十八项运维绩效指标，在运营维护期内，项目实施机构主要通过常规考核和临时考核的方式对项目公司服务绩效水平进行考核，并将考核结果与运维绩效付费支付挂钩；通过移交绩效标准的设计，督促项目公司善始善终。如果绩效指标无法达成，最多会被扣减30%的服务费，不能按期恢复的还要扣保函。如果表现良好，则会有10%的奖励金额。上述种种安排和设计，有效避免其他PPP项目在运作时的“重建设、轻运营”、“重惩罚，轻奖励”、“假PPP，真BT”以及项目公司的短期行为。
第一次流标后的思考与调整
尽管做足了功课，项目在第一次招标时，由于来参加投标的社会资本小于3家，本项目宣布流标。一时间社会舆论四起。有人说是前期市场测试没做到位，招标条件过于苛刻；有人质疑是由于不允许企业组成联合体，很多企业无法接受。在徐玉环看来，最主要的原因是部分央企未能转变思维，这或和目前的央企管理体制有一定的关联。第一次招标共有13家企业报名，其中10家央企，2家国企，1家上市民企。其中有好几家央企来自同一个系统。“部分央企仍习惯于做施工总承包方，或者是短回购期的BT模式，不愿意长期持有并运营，即使是做PPP，也希望是“投资带施工”，以小股权比例入股项目公司，赚取施工利润后撤退；其次，部分央企为了保证利润率，非常排斥以竞争的方式拿项目，因为竞争必定会压缩利润空间，而且不确定性大；另外部分央企比较反对控股的设计（本项目设计是社会资本应持有88%的股权），一旦控股，就会涉及到并表，并表会影响央企负责人的考核。还有兄弟式关联关系的央企，因为最终决定都在集团层面，所以一旦决定不再参与投标，对整个项目竞争局面影响非常大。”
内部充分分析流标原因，是为了更好备战下一次的采购工作。项目组在第二次招标时，进行更广泛和更充分的市场测试，进一步把握需求点，广泛动员各路可能感兴趣的社会资本，同时在资格预审时对具备关联关系的社会资本进行了限定，也是给所有的社会资本参与本项目营造更加公平合理的竞争环境。第二次招标时，通过资格预审的候选企业为5家央企，3家国企，2家民企，成分更为合理。
关于允不允许联合体投标的问题，徐玉环认为第一次招标时不允许联合体的设计主要是为了适当提高门槛，屏蔽掉资质、能力及经验欠佳的企业。关于市政道路项目，有不少企业同时具备相应的投融资、建设、运营的能力，不允许组成联合体并不影响竞争的充分性，同时考虑联合体内部如果出现纠纷，还会出现推诿责任的风险（政府只能要求联合体承担连带责任，但一旦其联合体内部出现扯皮纠纷时，可能最终承担责任的还是政府或社会公众等）。“如果市面上不少企业凭一己之力就能把这事给干好，那放不放开联合体，就是一个权衡后续操作风险的问题了？”当然给予社会资本选择权，也是合理的要求，毕竟PPP项目集聚专业性、综合性和复杂性等，在一家社会资本不能全部满足各项要求时，允许其搭伙，也是为了更加充分竞争的需要，但从第二次投标来看，虽然放开联合体，最终来参加投标也只有一家联合体，其他均为单一投资人，这充分表明是否放开联合体不是第一次流标的决定性影响因素。
除此之外，合同在细节上也做了相应的调整，更加充分地考虑到社会资本的利益和风险。“原先合同的设计是2年的建设期+13年的运营期，但在经过更加缜密的市场测试后，我们评估认为11年更加符合市场的预期；同时考虑在市政道路领域，道路大修期会在15年左右，正好接近项目公司准备移交的时刻。考虑到大修成本的不确定性，我们将合作期调整为2+11年，这样投资人的成本就更加可控。”修改的细节还包括，如果因为征地拆迁等影响了建设进度的，政府仍需在两年期满后按照完工路段按比例支付可用性服务费和运维绩效服务费。
2015年5月6日，由安庆市住房和城乡建设委员会作为项目实施机构，与中选的社会资本——北京城建设计发展集团股份有限公司签署PPP项目协议。全国第一例典型意义上的市政道路PPP项目诞生。
