政府向企业买服务值不值？
2015-06-02
国务院总理李克强5月13日主持召开国务院常务会议，部署推广政府和社会资本合作模式，汇聚社会力量增加公共产品和服务供给。会议明确提出：在交通、环保、医疗、养老等领域，推广政府和社会资本合作模式，以竞争择优选择包括民营和国有企业在内的社会资本，扩大公共产品和服务供给，并依据绩效评价给予合理回报，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。
在浙江嘉兴的一座小城，一场关于“政府购买公共交通服务”的改革创新正在酝酿发酵。
今年年初，平湖市开始实行以成本规制为核心的购买公交服务新模式，建立和完善了一系列配套机制，正确处理政府与市场的关系，发挥了市场在资源配置中的决定性作用。
这一被称为政府购买公共交通服务的平湖范本，究竟是如何运作的？本报记者近日进行了深入调查。
为何买？
平湖市是一座县级市，除城区外，市域范围还包括六个乡镇。分散、不均衡的出行需求，使得公交行业出现孝散、多的局面，行业服务质量参差不齐，监管难度日益凸显。
40岁的刘女士家住平湖市锦绣庄园，地处中心城区。改革启动之前，刘女士出门极少坐公交，“等车至少得花上20分钟。”
一直以来，对该市公交服务不满意的市民远不止刘女士一个人。2014年初，当地交通运输局委托第三方专业测评机构出具的公交服务质量报告显示，平湖公交首站发班准点率平均仅36.7%，公交随意停靠、拒载或越站行驶现象时有发生。
公交线路班次不够、密度低、候车时间长、车况差，驾驶员服务态度不好、开车“任性”……报告中，平湖3家公交企业平均得分仅739.1分（满分1000分）。平湖的公交分担率仅为14.8%，相较省内其他县市区，也属落后。
除了市民的抱怨，该市公交企业也有苦难言。“公交车辆少，驾驶员严重短缺，有效调度无从谈起，遇到车辆故障或驾驶员无法到岗的情况，基本上只能停班，虽然简单粗暴，但也实属无奈。”平湖城市公交公司副经理全敏涛坦言。
记者调查发现，改革之前，公交车车型也是“五花八门”，其中城市公交主力车型为一小众品牌车，车价20万元左右，容量低，档次差，舒适度也不高，国家提倡的新能源车占比不到30%。“企业也要讲生存。”全敏涛向记者倒苦水，“人工成本在涨、燃油价格也在涨，营收却在降低，一些线路亏损严重，多开一公里就多亏一公里的钱，哪有资金购买新车？”
政府投入不小，但补贴资金利用效率低下，引导乏力；公交企业讲求经济效益，面对亏损经营的线路只能消极停班；驾驶员起早贪黑基本没有休息，工作强度大而收入低，“干多干少拿的都一样”，缺乏积极性；群众出行常抱怨，做趟公交等半天……
政府不满自身的被动！
企业大喊经营艰难！
司机纠结付出与回报！
老百姓直言公交不行！
改革，箭在弦上。
怎么买？
改革势在必行，路径选择是个问题。平湖公交起步于上世纪90年代初，和全省大多数县市区一样，都经历了从国有到民营企业的体制变革。面对不少地区出现的公交“回归国有”潮的出现，平湖也在犹豫和思考。
“整体外包的民营企业模式，很难适应公交公共服务的属性倾向，公交服务质量很难得到保障；国有企业模式让公交企业有吃大锅饭的心态，缺乏竞争机制，消减了公交企业参与提供公交服务的热情。”在平湖市公路管理所副所长夏永田看来，现行的民营体制积累了大量矛盾，不改不行，但回到国有体制的老路，很可能“又是一个坑”。
2014年上半年，平湖市由市政府牵头启动了公交改革。密集调研，广泛征求意见。改革思路逐渐明朗：继续在公交行业实行市场化运作，坚持“政府引导，市场运作”的原则，由政府向民营企业购买公交服务。
2014年9月18日，平湖市交通运输局、发改委、财政局联合向市政府作关于公交优先发展的汇报时，提出“以成本规制为核心购买公交服务”新思路。
何为公交成本规制？公交成本规制是指合理界定公交行业各项运营成本范围，科学建立公交单位运输成本标准，并以此测算财政补贴和科学定价调价的政策。但是这个时候，各地的经验大多是面向国有企业的成本规制，向民营企业购买公交服务的经验寥寥无几，成本规制方案、服务考核、行业监管等一系列改革没有经验可供借鉴。
“国有企业也有市场行为，民营企业也有政府引导。”浙江省道路运输管理局副局长楼晓寅帮助平湖解决了这一疑问。在他看来，无论国有还是民营，政府都要加大公共交通方面的机制建设。在民营体制下，建立以成本规制为核心的购买公交服务有利于政府把握公交优先发展的工作主动权，突出政府在公交发展中的主导地位，同时有利于激发民营企业的活力。“通过仔细对比可以发现，在民营企业机制下的购买公交服务，体现了公交发展中需要的市尝票制票价、财政投入、服务考核和监督五项保障机制。”
买什么？
在政府购买公交服务机制的基本方法上，平湖有关部门着实动了一番脑筋。
在政府实施成本规制购买公交服务之前，平湖市将原先的公交市场进行了一系列切割。2014年12月，天龙公交公司、迅达公交公司全部完成了非公交业务的剥离，成立了具有独立法人资格的公交专营公司——天龙城乡公交公司、平航公交公司，并完成公交企业、线路、车辆的各项行政许可审批。城市公交则完成财务年度清算，重新开始独立核算。至此，列入改革的3家公司圈定为：平湖城市公交有限公司、天龙城乡公交公司、平航公交公司。
此外，平湖市还进行了站运分离、管运分离等准备工作，使购买公交服务新模式更加顺畅。2014年12月，平湖市完成城市公交站亭站牌经营权回收，标志着平湖站场国有化、运行市场化、公交站运分离的格局基本形成。
与此同时，“以成本规制为核心购买公交服务”的新思路操作方式日渐清晰。就是首先确定公交班线成本规制价格，对符合要求的公交线路和车辆服务予以全额购买；同时，政府对公交企业还提出绩效考核奖励、车辆购置补贴等多重激励机制。绩效考核奖励分为服务质量考核和运营管理考核，服务质量按里程计入成本，运营管理考核则将企业年直接营业收入的15%奖励给企业。
在车辆购置补贴方面，平湖市为公交企业设立了三种补贴模式，一是由政府购买，交由企业运营维护；二是公交企业购车时除享有国家相关规定补贴外，平湖市政府还根据车辆情况给予一定补贴；三是完全由企业购买，但车辆折旧费会在成本规制的算法中给予体现，这三种模式由公交企业任选，既照顾了各企业的实际情况，又保障了政府的资金花在“刀刃”上。
买得值！
平湖市从今年年初开始实行的公交改革，不到半年已经收获了不错的效果。
5月27日下午，记者在平湖市实地乘坐了多路该市公交车，也采访了不少普通市民。家住乍浦的平湖市民沈奶奶，每天有个任务，接孙子放学，再将他送到儿子家，而这三点一线，正好被新改线路后的K210路公交车串起。“下午3点半车子很空，上来就有座，新车很干净，像专车一样。”要知道在从前，得倒3趟车才能完成每天的接送任务。
来自宁波的小伙小郑，在平湖毛巾批发市场订了一笔大订单，当天他坐着K6路公交车一路直达平湖客运中心，转乘大巴回宁波。“以前到客运中心的车又堵又绕路，自己坐公交车带货太折腾了，现在很顺畅，车也很干净，自己带一两包货也完全没问题。”小郑的体验很不错。
平湖市交通运输局副局长黄建峰向记者透露，新模式倒逼公交企业将工作重心转移到服务质量上，遵循改革的制度设计就能享受“改革的红利”。对政府而言，补贴的每一分钱，都对应着实实在在的公交服务，“有形之手”的导向作用也得到充分体现。
以平湖天龙城乡公交公司为例，“公司去年一年的运营成本是2700万元，营收才1600万元，除去政府的购车和油补400多万元，一年下来要亏700万元。政府把成本核算补贴我们以后，再加上绩效奖励，还能净赚600多万元。”天龙城乡公交公司负责人胡斌对新模式表示出积极配合。
同时，这种良性“兴奋剂”则是层层渗透。平湖K210司机孙师傅向记者表示，原先他每个月基本没有休息，今年起，每月工作时间变成了25天，收入一分没有减少，公司统一提供的“免费午餐”开始降临，再也不用“随便糊弄一口”。这“一降一增”让孙师傅觉得幸福指数提高了不少。
这一改变正是公交公司由“经营主体”向“服务管理”过渡的良好端倪。为提高服务质量，公交公司更注重对员工的奖惩和激励。据天龙城乡公交公司党委书记、副总经理胡海昌介绍，“政府全额购买我们的成本，乘客多少不再影响我们的效益，让我们少了一些后顾之忧，同时政府还针对服务到位情况提供一定的奖励支持，这更激发了我们的市场活力，今后要多练内功，努力为全市百姓提供安全优质的公交出行。”据悉，天龙城乡公交公司不到半年时间就新增了18辆公交车，这一数字比去年同期翻了一倍，车型档次、运行班次等投入都得到大幅提升。
数据是最具说服力的。根据一季度车辆设施和动态服务测评，平湖三家公交企业得分分别为：城市公交公司435.2分、天龙城乡公交公司432.6分、平航公交公司414.7分（满分500分），平均得分432.7分，比去年同期提高5.9分。
缺什么？
记者还了解到，政府制定的新模式，虽然让乘客获得了满意的服务，公交企业赢得了生存、利润空间，但也有公交公司表达了他们的顾虑。在平湖市3家公交企业中规模最小的平航公交公司总经理周平就谈到了他的顾虑：“平航公交规模较小，目前管理水平还比较薄弱，完全公交化改造后，一时不容易适应。”胡海昌也表达了此方面的担心，尽管天龙城乡公交经历了国有到民营的过程，在此次改革中企业仍然需要强化自身适应能力。胡海昌同时也表示，政府在推行改革的同时，持续性需要加强，“一旦政府的成本规制停下，民营体制下的公交企业就会很被动。”
“企业的这种担心不无道理。一是政府的诚信问题，另一个涉及到国家的法制建设。”省道路运输管理局副局长楼晓寅表示，对城市自身而言，形成健康、有序的竞争氛围往往比更多的资金投入更有效果。目前，传统的运输企业自身的竞争意识不高，竞争信心不足，企业间对相互的竞争关系还不适应。这考验着有关部门的管理智慧，在行业精细化管理要求下，对行业监管人员素质也提出了更高的要求。
