筑牢法律防线守住安全红线——新《安全生产法》解读
2015-02-28
去年，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议，表决通过了关于修改《中华人民共和国安全生产法》的决定，新的《安全生产法》（以下简称“新法”）于去年12月1日正式实施。新法的条款在原法基础上新增17条、修改63条。通过修订，进一步明确了有关行业、领域的安全监管职责，强化了生产经营单位的主体责任，赋予了行业安全监管执法权和相应执法手段，加大了违法行为的责任追究和处罚等。新法的出台对交通运输行业安全生产工作提出了新的更高的要求，也提供了克难攻坚的有利条件和机会。为此，本报今明两天特别推出深度解读文章，敬请关注。
——编者
综合治理五位一体
新法保留了“安全第一、预防为主”的安全生产工作方针；同时，将“综合治理”纳入了安全生产工作方针，进一步强化了“综合治理”在安全生产工作中的地位，强调生产经营活动必须强化红线意识、底线思维，必须把安全放在首位，决不能以牺牲人的生命、健康为代价换取发展和效益；强调当前安全生产工作必须由事故管理转向风险、隐患管控，强化源头控制，加强安全生产风险预防预控；强调做好安全生产工作必须加强政府各部门监督管理合作，强化生产经营单位落实安全生产主体责任，充分发挥社会及媒体等各方监督作用，形成政府部门协同（联合）监管、企业诚信经营管理、社会公众参与监督的综合治理局面，充分运用行政、经济、法治、科技等多种手段，惩戒违法违规、警示失信失德。
新法确立了“企业负责、职工参与、政府监管、行业自律、社会监督”的“五位一体”安全生产工作机制，“五位一体”的工作机制是对安全生产方针的诠释。企业负责，强调了生产经营单位的主体责任；职工参与，强化了职工及工会在安全生产实践中的地位；政府监管，进一步明确了政府有关部门，特别是有安全生产监督管理职责的部门在安全生产监督检查工作中的责任；行业自律，要求行业协会引导行业组织开展安全生产工作；社会监督，引导公众、媒体实时监督安全生产工作。“五位一体”的综合治理机制的确立，进一步明确了各方在安全生产工作中的职责。
三个必须细化分工
新法修订体现了“三个必须”——管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，进一步明确了负有安全生产监督管理职责部门的执法地位和职权。
新法要求县及以上地方政府，根据本行政区域内的安全生产状况，组织有关单位按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行安全生产检查。明确安全生产监督管理部门综合安全监督管理的法律地位，强调其应当按照分类分级监督管理的要求，组织开展年度监督检查，并及时处理已发现的隐患。明确政府其他对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门在各自职责范围内对安全生产的监督管理职权。新法明确安全生产监督管理部门和其他对有关行业、领域安全生产工作实施监督管理部门统称为“负有安全生产监督管理职责的部门”，应对生产经营单位执行法律、法规、国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使进入生产经营单位进行检查、对所发现安全生产违法行为要求纠正或限期改正、对相关违法违规行为作出行政处罚，直至责令暂时停产停业、查封或者扣押不符合相关安全标准的物品等权限。
健全制度狠抓落实
新法新增了生产经营单位应当建立安全生产责任制和相应的机制，明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容，加强对安全生产责任制落实情况的监督考核；强调企业必须保证安全生产的资金投入、加强安全生产培训、及时消除安全生产隐患等。特别是规定了生产单位负责人建立健全本单位安全生产责任制、组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程、组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划、保证本单位安全生产投入的有效实施等7项职责。
交通运输生产经营单位应建立健全安全生产责任制，建立、完善相应的安全生产责任考核机制，保证安全生产责任制的落实。一是要求交通运输生产经营单位按照“党政同责、一岗双责”的原则，建立包括党委书记、董事长或总经理及普通员工在内的纵向到底、横向到边的安全生产责任制；责任制要求明确各岗位安全生产职责、工作任务、履职标准等，以保证安全生产工作职责明确、各负其责。二是要求交通运输生产经营单位建立完善相应机制，此类机制包括企业安全生产委员会机制，协调解决企业安全生产中遇到的各类问题和困难；企业安全生产责任制监督、考核、奖惩的相关制度，督促各岗位落实安全生产责任，做到各岗位安全生产情况与奖惩挂钩；工会参与企业安全生产的机制，发挥工会代表在安全生产方面献计献策的作用，听取企业职工对安全生产工作的意见，充分发挥从业人员自身对企业安全生产状况的监督作用；安全生产应急处置机制，完善相应的应急预案，确保安全生产事故能够得到及时妥善的处置。
增加配置强化督查
新法在有关单位设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员等方面作了修改。一是增加了道路运输单位应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员的规定，即矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位和危险物品的生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。二是将有关生产经营单位设置安全生产管理机构或者提高配备专职安全生产管理人员的标准，生产经营单位从业人员超过100人的，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；从业人员在100人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员。
交通运输管理部门监管的道路运输企业和具有危化品储存业务的港口企业，应当按照新法的要求，设置安全生产管理机构或者配备与经营业务相关的安全生产管理人员，并履行新法第23条关于安全生产决策应听取安全生产管理机构和人员意见，安全生产管理人员任命应告知主管的负有安全生产监督管理职责的部门。同时也要求安全生产管理机构及人员应当严格履行新法第22条规定的7项职责。交通运输管理部门对交通运输企业实施安全监督检查时，应当按照新法设定标准，检查企业安全管理机构或专兼职安全管理人员的设置情况；同时，要对企业履行新法第22条、第23条有关要求的情况进行监督检查。在对企业进行监督检查过程中，发现未按照规定设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员的，应按新法第94条的规定处理。
新增客体重点培训
新法规定危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位的主要负责人和安全生产管理人员，应当由主管的负有安全生产监督管理职责的部门对其安全生产知识和管理能力考核合格。相对原法，新法新增了考核的客体，即道路运输单位主要负责人和安全生产管理人员；同时，明确了考核主体，即主管的负有安全生产监督管理职责的部门。同时，按照审批制度改革的要求，删除了考核合格后方可任职的规定。新法“法律责任”部分明确了“相关人员未取得考核合格”的处罚规定。按照相关法律法规及“三定规定”，交通运输管理部门负责道路运输及港口生产相关工作，因此交通运输管理部门是主管道路运输单位和港口危险物品储存的监督管理部门，应当按照本条规定，认真研究并针对本辖区道路运输和港口危险物品储存单位的安全生产管理特点，组织本辖区内的有关单位，开展安全生产和管理能力的考核工作，并督促未通过考核的人员强化教育培训，对未取得考核合格的单位及人员，按照新法的规定给予处罚；考核工作应当纳入本部门的预算，严格按照新法的要求考核不收取费用。同时，相关交通运输生产经营单位亦应认真研究国家有关安全管理的法规政策，研究行业安全管理的特点，按照“党政同责、一岗双责”、“管生产必须理安全”等有关要求，有计划、有重点地对本单位党委书记、董事长或总经理以及相关副总经理和安全生产管理人员进行培训，并按照相关管理部门的规定参加考核，不断强化本企业相关人员的安全生产知识和管理能力，提高安全生产水平。
科学制定提高效率
新法规定，“安全生产监督管理部门应当按照分类分级监督管理的要求，制定安全生产年度监督检查计划，并按照年度监督检查计划进行监督检查，发现事故隐患，应当及时处理”。根据该规定，安全生产监督管理部门在履行监督检查职责时，应当采取相应措施。一是要对生产经营单位进行分级分类监督管理。二是制定本部门年度安全生产年度监督检查计划，并按照计划实施监督检查。
尽管该条款所指“安全生产监督管理部门”并非各行业主管部门，即本条款不适用于交通运输管理部门，但针对交通运输安全监督管理工作涉及公路、水路运输和工程建设等多部门，既存在综合安全监督检查，又存在单领域的专项安全监督检查的情况，交通运输管理部门应参照本条款的规定，制定交通运输年度监督检查计划，减少多头检查、重复检查情况的发生，增强监督检查的规范性和针对性，最大限度减轻企业负担，提高安全监督检查的效率。
在制订安全监督检查计划时，交通运输管理部门应当综合考虑本地区各类生产经营单位的分布、安全管理特点、生产规模、安全管理状况等实际，结合各领域执法人员的数量、装备配备等因素科学、合理制定年度监督检查计划，并负责组织计划的实施。监督检查计划应包括检查的生产经营单位数量和频次、检查的方式、重点等内容。
发现问题报告处理
新法增加了对重大事故隐患报告和处理的要求。一是规定安全生产管理人员发现本单位存在的事故隐患，有向本单位负有安全监督管理职责的部门报告的义务；二是规定了从业人员发现事故隐患，有向现场安全管理人员或本单位负责人报告的义务；三是明确了接到报告人员有及时处理安全问题或事故隐患的责任；四是规定了企业负责人未及时处理安全管理问题或事故隐患的罚则。
存在安全问题及事故隐患，将会导致安全生产事故，这是事物发展的客观规律。因此，在安全生产工作中，要建立能够及时发现安全问题或事故隐患的工作机制，并努力消除安全问题与隐患。然而，我国所处发展阶段决定了个别企业安全生产意识淡薄，对安全问题或事故隐患的整改工作存在误区，认为个别小问题或隐患不会导致事故。这就要求交通运输管理部门，运用风险管理的理念，制定相关制度，细化相关交通运输管理部门、有关生产经营单位报告安全生产问题和事故隐患的有关要求，明确隐患整改的相关规定，加大对企业的监督，督促企业提高对安全问题与隐患整改的认识，监督交通运输企业完善本单位安全生产问题或事故隐患报告和处理的相关制度，并按照新法的要求严肃处理未按要求整改安全问题或事故隐患的单位和人员。
强制执行消除隐患
新法赋予了行业安全监管部门相应的强制执行手段，规定依法对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定，对拒不执行的生产经营单位，采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施。
原法未赋予交通运输管理等部门“责令停产停业”等强制执行手段，交通运输相关法律法规也只赋予了交通运输管理部门“吊销经营许可”等行政手段。交通管理部门认为存在重大安全生产隐患，需停产停业时，只有申请法院强制执行，难以适应及时有效避免事故发生的紧急要求。新法赋予了交通运输管理等部门“责令停产停业”等强制执行手段，强化了交通运输管理部门安全生产执法力度，主要目的是督促生产经营单位及时消除重大事故隐患，防止生产安全事故的发生。
新法赋予的强制执行权，既是交通运输管理部门新增的职权，也是交通运输管理部门需尽的职责。在“发展决不能以牺牲人的生命为代价”的形势下，交通运输管理部门应不断加强安全生产监督检查力度，及时发现管辖区域内相关单位存在的安全生产问题或事故隐患，并综合运用经济的、法律手段，督促相关生产经营单位及时整改安全生产问题、消除事故隐患。否则，将按照新法第87条的规定给予相关的处分，直至追究刑事责任。
提高要求建立平台
新法增加了违法信息记录、公告、通报制度，主要包括三个方面的内容，一是负有安全生产监督管理职责的部门应当建立安全生产违法行为信息库，如实记录生产经营单位的安全生产违法行为信息；二是对违法行为情节严重的生产经营单位，应当向社会公告；三是对违法行为情节严重的生产经营单位，应当向行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构通报。
建立安全生产违法行为信息库是完善违法生产经营单位惩戒机制的基础，也是我国社会诚信体系建设的现实需求，建立交通运输违法行为信息库，可以对交通运输企业安全生产诚信进行综合评估，并纳入交通运输企业诚信记录；向社会公告违法行为情节严重的生产经营单位属于信息公开的特定方式，各级交通运输管理部门应制定相应的管理制度，建立相应的平台，向社会公布交通运输企业诚信记录和严重违法违规情节，实现以“市潮为手段督促企业提高安全生产水平的目标。同时，交通运输管理部门还应当按照新法的要求，建立与相关部门的通报机制，将违法情节严重的生产经营单位通报投资、金融等相关部门，建立企业信用联合惩戒机制。
贯彻落实新法相关规定，一方面，交通运输行业应制定行业安全生产违法行为信息库管理相关制度，规范交通运输违法信息的分类分级管理工作，明确相应违法信息的入库程序、标准以及相关管理细则等，如实记录、必要时向社会公告相应的违法违规行为。另一方面，交通运输管理部门应当与公安、安监、金融等有关部门建立违法违规行为相互通报机制，以达到信息共享、共同惩戒违法违规行为的目的，不断提高交通运输企业安全生产水平。
制定预案完善体系
应急预案、救援组织、人员和物资的配备等是事故应急救援工作的重要环节，也是安全生产监督管理工作的重要内容。新法进一步强化了该方面的工作，一是强调政府组织有关部门制定本行政区域应急预案，建立应急救援体系；同时，进一步强调了地方政府和负有安全生产监督管理职责部门及主要负责人的应急救援职责，即按照预案的规定立即赶赴事故现场，组织救援；二是要求生产经营单位应当制定本单位生产安全事故应急救援预案，与所在地县级以上地方人民政府组织制定的应急救援预案相衔接，并定期组织演练；三是对危险品的储存、城市轨道交通运营单位应急队伍建设提出了明确要求，即建立应急救援组织，生产经营规模较小的城市轨道交通运营单位至少应当指定兼职应急救援人员；四是对危险物品储存、运输单位以及城市轨道交通运营单位应急器材配备做出了规定，要求此类单位应当配备必要应急救援器材、设备和物资。
新法对安全生产应急救援工作提出了明确要求，交通运输管理部门应按照新法的要求，了解当地政府对应急工作的相关要求，同时根据当地总体应急预案，修订交通运输专项应急预案，确保部门预案与政府预案相衔接，保证本部门负责人能够按照预案的要求，及时处置突发事件。交通运输行业相关生产经营单位应急按照新法的要求，认真研究本单位安全生产风险和突发事件的特点，结合政府相关应急预案，有针对性地完善本单位的应急预案，配备相应的应急物资，并组织开展演练。
加大力度落实责任
新法加大了对安全生产违法行为的处罚力度和责任追究。首先，加大了罚款处罚力度。维持罚款下限基本不变、将罚款上限提高了2至5倍，并且大多数罚则不再将限期改正作为罚款处罚的前置条件。其次，规定了事故行政处罚和终身行业禁入。一是将行政法规的规定上升为法律条文，按照两个责任主体、四个事故等级，设立了对生产经营单位及其主要负责人的八项罚款处罚；二是大幅提高对事故责任单位的罚款金额，其上限达到了2000万元；三是提升了对企业负责人的行政处罚，明确主要负责人对重大、特别重大事故负有责任的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。最后，建立了严重违法行为公告和通报制度。负有安全生产监督管理职责的部门要对违法行为严重的单位向社会公告，并通报相关管理部门和金融机构。此外，还增加了对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚规定，强化了对安全生产管理人员的责任追究；加重了对中介机构违法行为的处罚；确定了对事故隐患的行政处罚等。
本版文字由交通运输部管理干部学院现代交通运输发展研究中心提供
