【专家观点】公交发展期待创新财政供给
2015-07-01
从2011年交通运输部启动公交都市创建试点以来，我国公共交通发展进程逐渐加快。谋划“十三五”，公共交通发展即将进入新的历史阶段，公交都市的创建规模和品质也将得到进一步提升。
近年来的公交都市创建进程显示，资金问题仍然是公交优先发展最大瓶颈之一。钟朝晖认为，迫切需要从财政创新和市场创新的两个角度为公交发展提供政策支持与资金保障。
财政主导的发展模式遇到瓶颈
记者：近年来，我国城市公共交通的发展状况如何？
钟朝晖：近年来，在各级政府部门的推动下，公共交通发展得到了各级政府财政方面的大力支持。以广州为例，2014年，广州市的公交分担率比2012年提升0.9个百分点，平均每年上涨0.45个百分点。公交分担率的提升，重要原因在于2013年年底开通了地铁6号线一期，带动轨道线网的客运量增长，由日均560万人次升至620万人次。2013年起，北京、上海公共汽电车客运量连续两年出现下降，而两市公共交通分担率却在近两年略有提升，主要依靠的也是地铁等大容量轨道交通运力增长的拉动作用。
也就是说，轨道交通成为提升公共交通分担率的关键引擎，是我国当前城市公交发展的一大特点。但是，在这种模式下，公共交通发展面临严重的资金瓶颈。我国多数城市包括经济发达的一线城市，对短周期、高强度、集中式的轨道交通建设的资金压力已经不堪重负。
记者：资金瓶颈为公共交通发展带来的压力体现在哪些方面？
钟朝晖：一方面，已建与在建的公交基础设施项目进入“还本付息”高峰期。据了解，昆明近期轨道交通投资额约为1050亿元，其中，银行贷款为449.8亿元。假设利率按5%、贷款25年计算，则每年利息约为22亿元。而2013年，昆明市本级财政在交通运输方面的总支出也仅为11亿元左右。
另一方面，城市交通拥堵与空气污染的严峻形势逼迫新的轨道交通建设项目“有条件没条件都要上”。例如，深圳市地铁二期和三期工程需要的资金接近2000亿，与2014年深圳市的全年公共财政预算收入几乎持平。
在即将到来的“十三五”期间，公共交通尤其是轨道交通还将面临大规模维修和改造成本加剧的压力，而这又是一笔不得不投入的资金。因此，巨大的运营成本即将成为城市发展面临的共同挑战。
抓住改革契机多元筹措资金
记者：资金短缺的压力会带来什么风险？
钟朝晖：在城市公共交通发展中，有一个重要的主体不容忽视：公交企业经营普遍亏损、财务状况每况愈下，部分公交企业的资产负债率超过85%。根据某特大城市一家公交企业的财务报告来看，近五年来，虽然企业还在正常运转，但是资产负债率逐年攀升，完全靠借债“度日”。
发展资金不足、债务风险高几乎成为城市公共服务领域的普遍现象。
公共交通发展资金无法保障，将影响公共交通服务的普遍覆盖，制约服务质量与服务品质的提升，进而降低公共交通的吸引力及与小汽车的竞争力，甚至给公共交通出行造成潜在的安全风险。
记者：为解决公交发展财务问题，政府和相关管理部门做了哪些努力？
钟朝晖：创新财政支持城市公共交通优先发展、实现公共交通财务可持续，是解决公共交通发展后劲不足问题、提升公共交通吸引力和竞争力，实现公共交通自身可持续发展的根本保障。
2014年以来，关于财政体制改革和创新的文件密集出台，例如《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等，将有助于破解公交发展的资金瓶颈。
公共交通是有一定收益的公益性事业，可以推广政府与社会资本合作模式（PPP）来运营建设，也可以通过向社会购买服务的方式来运营。以2015年为界，新的财税政策出台，为创新可持续的公共交通财政政策提供了机遇。之前，财政投资管理相对粗放，风险防控意识淡漠。2015年之后，开始通过政府性债务融资平台进行融资，严控财政风险，推行PPP模式，向社会力量购买服务，倡导契约精神，实行合同管理，推动公共交通财政可持续政策创新。
购买服务与引资并举
记者：如何推动公共交通财政可持续政策创新？
钟朝晖：推动公共交通财政可持续政策创新，一方面要实现充足、稳定的资金来源供给；另一方面要实现资金使用的合理、高效。对照这两个目标，光依靠政府财政补贴不行，光开源不节流也不行。
当前，公共交通财政资金来源主要是地方预算资金与很少量的中央引导性资金，考虑到教育、医疗等基本民生领域的刚性支出需求，地方政府在交通领域的投入不会有较大幅度的增长。而快速城镇化与机动化的严峻形势，又不容我们的城市政府等待财政有能力的时候再发展公共交通（特别是大容量的公共交通）。庞大的交通建设投资需求与地方政府实际财力状况之间存在巨大资金缺口，必须开辟新的融资渠道加以弥补。
同时，由于缺少激励机制，一些公交企业运营效益低下，有限的财政运营补贴资金使用的效率并不高。以14个副省级城市样本计算：城市日单车运输效率平均每车400人次。最高的为每车602人次，最低的仅为每车273人次。因此，必须优化、创新公共交通服务供给方式，提升资金使用效率。
这就要求，必须从开源和节流两个方面创新财政支持方式。具体而言，“开源”就是推广政府与社会资本合作模式（PPP模式），探索设立开放式城市公共交通发展基金，确保公共交通发展资金的来源充足、稳定。“节流”就是尽快建立公共交通购买服务机制，使公共交通运营补贴资金的使用更加合理、高效。
记者：开放式城市公共交通发展基金的要点是什么？
钟朝晖：开放式城市公共交通发展基金，是具有政府背景、市场化运作、独立运营的城市公共交通发展基金。基金的开放性可以充分发挥金融手段与政府财政资金杠杆作用，吸引有实力的企业、大型金融机构等社会、民间资本参与，形成有一定规模的城市公共交通发展基金；也可以充分发挥社会资本在风险防控与项目运作方面的专业优势，破解城市公共交通建设、运营与维护的资金瓶颈。
本期访谈嘉宾：交通运输部科学研究院钟朝晖
