《政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南（试行）》解读
2017-12-21
近日，国家发展改革委、水利部联合印发《政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南（试行）》（发改农经〔2017〕2119号），规范社会资本参与重大水利工程建设和运营操作流程。主要精神如下：1、鼓励社会资本优先参与建设运营并明确项目范围。指南指出除特殊情形外，水利工程建设运营一律向社会资本开放，原则上优先考虑由社会资本参与建设运营。项目范围为政府负有提供责任、需求长期稳定和较适宜市场化运作的重大水利工程项目，包括重点水源工程、重大引调水工程、大型灌区工程、江河湖泊治理骨干工程等。2、实施框架与国家发展改革委PPP工作导则一致。实施程序遵循《国家发展改革委关于印发＜传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则＞的通知》（发改投资〔2016〕2231号），包括项目储备、项目论证、社会资本方选择、项目执行4个阶段。3、明确入库并设置负面清单。地方各级水行政主管部门汇总整理本地区水利PPP项目，依托投资项目在线审批监管平台（国家重大项目库），建立本地统一、共享的PPP项目库。项目负面清单：项目合作期低于10年及没有现金流，或通过保底承诺、回购安排等方式违法违规融资、变相举债的项目，不纳入PPP项目库。4、强化实施计划和政府投资资金的刚性约束。强调年度实施计划的重要性：列入PPP项目库的水利PPP项目，计划当年推进实施的，需纳入本地PPP项目年度实施计划。强调政府资金的使用前提：使用各类政府投资资金的水利PPP项目，需纳入三年滚动政府投资计划。5、明确政府授权的实施机构类型。水利PPP项目由项目所在地县级以上人民政府授权的部门或单位作为实施机构，运营有关单位作为实施机构，应包括地方国有企业等。6、PPP实施方式更加灵活。①新建经济效益好的水利项目一般采用特许经营合作方式；②新建公益性水利项目可通过与经营性较强项目组合开发、授予与项目实施相关的资源开发收益权、按流域或区域统一规划项目实施等方式，提高项目综合盈利能力；③新建准公益性水利项目一般采用政府特许经营附加部分投资补助、运营补贴或直接投资参股的合作方式，也可按照模块化设计的思路，在保持项目完整性、连续性的前提下，将主体工程、配套工程等不同建设内容划分为单独的模块，根据各模块的主要功能和投资收益水平，相应采用适宜的合作方式；④已建存量水利项目可通过项目资产转让、改建、委托运营、股权合作等方式将项目资产所有权、股权、经营权、收费权等全部或部分转让给社会资本，提高项目运营管理效率和效益；⑤在建水利项目，可积极探索引入社会资本负责项目投资、建设、运营和管理。7、PPP项目识别纳入审批或核准阶段。对拟采用PPP模式的政府或企业投资新建重大水利工程项目，要将项目是否适用PPP模式的论证纳入项目可行性研究或项目申请报告论证和决策。可融资性作为识别重要一项。8、明确水利项目基本建设程序批复模式。政府采用直接投资、资本金注入方式参与的新建水利PPP项目，按政府投资项目进行审批；企业使用自己筹措资金建设，以及使用自己筹措的资金并申请使用政府投资补助或贷款贴息等的新建水利PPP项目，按企业投资项目履行核准制。9、明确PPP实施方案主要章节及内容。包括项目概况、实施方式、社会资本方选择方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同体系和主要内容、风险识别与分担、保障措施与监管架构等8个方面内容。尤其是投融资方面，鼓励符合条件的项目建设运营主体通过IPO（首次公开发行股票并上市）、增发、资产证券化、企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等市场化方式进行融资，鼓励各类投资基金、社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目建设与运营。10、明确PPP实施方案联评联审牵头机构。项目所在地发展改革部门和同级水行政主管部门牵头组织对PPP项目实施方案进行联合评审。11、明确水利PPP项目合同键条款和内容。主要包括项目股权和资产处置、风险管理、排他性约定、回报机制、债务性质、退出机制、其他相关承诺等7个方面内容。12、明确PPP项目“两标并一标”的适用条件。拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，按照《中华人民共和国招标投标法》规定，必须通过招标的方式选择社会资本方。所谓招标的方式即公开招标、邀请招标及两阶段招标。13、细化主要评标因素。对于具有较好投资收益的项目，在招标约定收入计算及价格机制等条件下，可将不同投标人项目收益等利益分享承诺作为主要评标因素；对于需要政府投资补助或运营补贴等政策支持的项目，可将不同投标人对支持政策的需求要价作为主要评标因素。14、明确依法变更项目法人。项目可行性研究报告或项目申请报告批复、核准时已明确项目法人的，可以根据社会资本方选择结果依法变更。15、强化PPP项目信息公开。除涉及国家秘密、商业秘密外，地方政府相关部门依法公开水利PPP项目入库、社会资本方选择、项目合同订立、工程建设进展、运营绩效等信息。
