【案例特点】本案例介绍了英国赛文河第二大桥设计一建造一融资一运营一 维护特许经营项目，由使用者付费，特许经营方同时还获得了第一大桥的运营维 护和收费权，避免了两桥竞争。特许协议明确了定价机制并考虑了通货膨胀，还 规定收费达到特定额度时，将提前终止特许经菅期。案例还着重介绍了政府和社 会资本方充分估计和应对潜在的环境、公众反对、对当地社区影响以及第一大桥 老化等风险。
一、项目背景
赛文河位于英格兰与威尔士之间，阻断了两岸交通联络。1966年，赛 文河第一大桥建成通车，打通了两岸交通。但随着交通流量的日益增长, 到20世纪80年代中期，该桥巳难以满足通行需求，需新建第二座大桥。
当地政府由于财政资金紧张，决定采用PPP模式吸引社会资本完成 第二大桥的建设、运营和维护，同时接管第一大桥。
1984年，当地政府启动第二大桥前期准备工作，1986年确定建设方 案。根据方案，第二大桥位于第一大桥下游5公里处，共有6车道，中央 跨度1 482英尺（456米），总桥长3 081英尺（948米），距离河面高度 120英尺（37米）。第二大桥建成后将有效缓解交通压力。
二、项目结构
(一）PPP类型
该项B是英国第二个运用PPP模式的大桥项目，采用设计一建造一融资一运营一维护（DBFOM)特许经营模式，特许经营期满之后，大桥 所有权将移交当地政府。
(二）主要参与方
政府方：英国国家道路局，负责出资建设第二大桥的引路。曼塞 尔事务所作为政府的代理人；
社会资本方：赛文河大桥公司，由约翰莱恩有限公司和GTM Entrepose公司各持股50% ；
建筑设计方：托马斯珀西事务所；
结构设计方：哈尔克罗事务所、SEEE公司、吉福德事务所；
建设方：VINCI 公司、Cimolai Costruzioni Metalliche、弗雷西内有 限责任公司；
融资方：美国银行、巴克莱银行。
三、项目分析
(一）特许协议
该项目于1984年启动前期准备工作，1986年确定建设方案，1989年 有四家公司参与项目招标，最终赛文河大桥公司中标，1992年项目建成 通车。
为配合项目实施，除特许经营协议外，1992年当地议会通过了《赛 文河大桥法案》，其中明确规定特许经营期自1992年4月底开始，最长为 30年。当过桥费收人达到特定金额后，特许经营期将提前结束，这一条 款被写进了特许权协议，并在《赛文河大桥法案——1992》中体现。
(二）走价軋釗
该项目特许经营公司的唯一收入来源是从第一、第二大桥所收取的过 桥费，且只自东向西单向收费。收人主要用于完善、运营和维护两座 大桥。
定价机制根据自1989年以来物价指数增长情况，每年对收费标准进 行调整，以消除通货膨胀的影响。按照定价机制确定的2006年收费标准 如下：
2 9座及以下的轿车，单次收取9.1美元（4.9英镑）；
3 17座及以下的小型巴士和货车，单次收取18. 2美元（9.8英镑）；
大型客车和卡车，单次收取27. 3美元（14.7英镑）；
摩托车和持有残疾证的车辆免通行费，主车后挂的拖车或大篷车 不另行收费。
用户付费既可以使用现金，也可使用“赛文TAG”电子收费系统。 为鼓励使用电子收费系统，购买并使用该系统可获得56美元（30英镑） 资金返还，同时无须停车或接受检查。该系统有两种支付模式：每月或每 季支付一定费用，车辆可无次数限制通行；采用预付费方式，预先支付下 个月所需过桥费。车辆通过大桥时，“赛文TAG”系统会自动对车辆进行 分类并扣除费用。系统可在收费政策发生变动时相应自动调整。
四、财务信息
该项目总成本为10.79亿美元（5.81亿英镑），包括新建第二大桥， 还清第一大桥剩余债务，以及特许经营期内这两座大桥的的运营和维护 费用。
项目最终融资安排如下：
银行贷款3. 53亿美元（1.9亿英镑）；
4 1^1贷款2.79亿美元（1.5亿英镑）；
债券2. 43亿美元（1.31亿英镑）；
政府债券1. 1丨亿美元（6 000万英镑）；
特许权权益0.93亿美元（5_万英镑）。
为降低债务成本，特许经营方分别在1997年和2002年对银行债务进 行了重组再融资。
五、项目成果
第二大桥建成通车，以及第一大桥的修缮完成后，赛文河两岸通行的 交通压力大大缓解。两座大桥的日均车流量约66 000辆。2005年共向 2 000多万辆通行车辆收取了过桥费。
六、问题与措施
(一）环、境风险
第二大桥建设可能对赛文河两岸的生态环境产生影响。因此，需要在 项目早期规划阶段处理好环境问题，避免因民众的环保抗议和诉讼，导致 项目长期拖延。当地政府在1987年对环境问题和初步设计进行了深人研 究，识别潜在问题并积极制定避免或化解措施，具体包括为施T.开辟专用 通道、建设独立的排水管网和排污口、建造大量的景观绿化和噪音隔离
夺o
(二）公众反对
公众反对是政府吸引社会资本方参与该项目中面临的又一潜在挑战。 英国M6收费公路等其他项目就曾因公众反对而造成严重延误。为了解决 这一潜在问题，1987年至1990年，政府开展了广泛的公众宣传，积极与 利益相关方进行沟通。根据公众意见，政府调整了桥口引路的选址，建设 了较高的路堤和堤后湿地，将面向威尔士的收费站与周边社区隔离，并补 建了大量园林绿化带，使收费站和赛文河两端的引路隔开。
(三）对吉地社&的彰响
第二大桥的建设工程还可能会给周边社区带来交通不便、噪音污染和 空气质量下降等一系列问题。为减轻施工期间可能对当地产生的不良影 响，特许经营方建设了专用支路，供运料卡车直达现场，而不经过赛文河 两侧社区。此外，该项目中的政府和社会资本方与当地社区团体代表定期
举行联络会议，以使其了解施工进度，并解决当地代表提出的问题。
(四）第一大林老化
第一大桥于1966年建成。检査发现其使用了 40年的缆索存在严重的 老化问题，对特许经营方构成潜在的交通、收入和成本风险，说明有必要 进行一次更深入的全面检査。虽然这有待进一步的技术审查，但在缆索被 修复之前，需要进行重量限制。这就给特许经营方带来了交通流量和收人 的风险，可能会延迟对两座桥债务的偿还，并增加成本。
这种情况凸显了特许经营方在接管既有交通基础设施时面临的主要风 险，这些风险需要在特许经营合同中说明。这些合同需要限定条件，在这 些条件或者限制下，特许经营方有责任对第一大桥进行维护，但以下情形 除外：
桥梁初始设计或建设施工质量差；
交通流量高于预期；
恶劣的天气条件。
特许经营方没有参与第一大桥的初始设计及建设过程，由其承担该风 险并不合理。超出预期的交通流量和恶劣的天气条件等造成的桥体损坏同 样不应由特许经营方承担维护。因此，特许经营合同对维护范围进行了限 定，排除了一些难以预期或无法控制的不利因素，减轻了特许经营方的运
营压力。
七、结论
作为英国首批最大的PPP项目之一，各参与方都付出了巨大的努力， 识别和处理各种环境、社区、技术问题。由于前期准备工作充分，项目在 真正实施时遇到来自于公众的阻力非常小。在这个项目中，政府和社会资 本方各负其责，形成了真正的PPP关系，带动了稀缺公共资源投入，使 工程能够及时完成，为不断增长的交通需求建设了第二大桥，缓解了第一大桥的压力。
特许经营方同时获得第一和第二大桥的运营维护和收费权，有利于更 好地管理赛文河两岸交通，以及对两座大桥的协调利用。
