王彧：中国PPP项目的发展现状及其问题
2017-12-15
2014年11月，为了全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，按照党中央、国务院决策部署，借鉴国际成熟经验，立足国内实际情况，改革创新公共服务供给机制和投入方式，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，我国迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本在“盘活存量、用好增量，调结构、补短板，服务国家生产力布局，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给”的积极作用。经过三年的积极推广，PPP模式在我国各地迅猛发展，截至2016年10月底，全国PPP入库项目14449个，总投资19.1万亿元，签约项目1699个，签约投资额28019亿元，成为我国扩大投资的新引擎以及全球最大的PPP市场，取得令人瞩目的成绩。但PPP模式在我国跨越式发展的同时，也存在着诸多突出的问题，这些问题必须对症下药加以解决，才能使我国PPP模式更加规范、有序、良好地发展。一、PPP模式的提出PPP由Public-PrivatePartnership三个英文单词的首个字母缩写而成。是指公共部门与私人部门的一种合作关系。PPP是一个比较宽泛的概念，该概念最早于1982年首先由英国提出，是指政府与私营企业经过协商并签订合作协议，授权私营企业代表政府设计、投资、建设、经营和管理公共基础设施，并向社会公众提供优质的公共服务。我国于2014年开始大模式推广PPP模式，以国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》为标志，明确提出“在公共服务、资源环境、生态环保、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力”。2015年，国务院办公厅发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中，对PPP模式的具体涵义做出了官方的界定，即：“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。”目前，我国已在交通设施（包括公路、铁路、地铁、机尝港口、码头、轨道交通）、市政设施（包括城镇供水、供热、供气、供暖、污水处理、垃圾处理、燃气管网、地下综合管廊、公园配套服务、停车设施）、能源、水利、环境保护、农业、林业、科技、城镇综合开发、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛实施了PPP模式，并开始成为我国稳增长、调结构、补短板、惠民生的重要力量。二、PPP项目发展情况在国家大力倡导、鼓励和推广下，PPP模式正在我国如火如荼地发展，入库项目数不断增加，项目签约率逐步提高，项目管理趋于规范。到2016年10月底止，财政部PPP入库项目10685个，总投资12.73万亿元，其中，签约项目1080个，占入库项目数的10.1%；签约金额1.8万亿元，占总投资的14.1%。国家发展和改革委员会PPP入库项目3764个，总投资6.37万亿元。其中，第一批PPP项目1043个，总投资1.97万亿元，签约项目456个，签约投资额8152亿元，项目签约率57.8%（扣除254个退库项目后）；第二批PPP项目1488个，总投资2.26万亿元，签约项目163个，签约投资额1867亿元，项目签约率18.8%（扣除518个退库项目后）；第三批PPP项目1263个，总投资2.14万亿元，至今尚未发布签约项目、签约率情况。下面，以财政部PPP项目作为分析对象。从表1可分析出各地区PPP项目基本情况如下：PPP项目数量前10名：贵州、山东、新疆、四川、内蒙古、河南、辽宁、甘肃、河北、云南，合计有7751个项目，占项目总数的72.5%。中西部地区有7427个，东部地区有3258个，中西部地区比东部地区多4169个项目，是东部地区的2.3倍。其中，贵州项目数最多，有1734个，占项目总数的16.2%；其次是山东项目，有1057个，占项目总数的10.0%。上海项目数最少，仅有1个。西藏至今尚未有PPP项目入库。这里需要说明的是，贵州、山东、新疆的PPP项目多，并不完全表示贵州、山东、新疆的PPP模式做得比其他省市好，只是可能这三个省区迫切需要社会资本参与公共服务领域和基础设施投资，减轻政府财政负担。同样上海、天津、北京、广东的PPP项目少，也并不表示这四个省市的PPP模式做得不好，只是这四个省市经济实力比较雄厚，基础设施和公共服务领域比较完善，对社会资本参与投资的需求不是那么强烈。PPP投资规模前10名：贵州、山东、云南、四川、河南、江苏、河北、内蒙古、甘肃、辽宁，合计投资85590亿元，占PPP总投资的67.2%。中西部地区投资81532亿元，东部地区投资45791亿元，中西部地区比东部地区投资高出35741亿元。投资规模最大的是贵州，为14994.8亿元，占PPP总投资的12%；其次是山东，投资规模12108亿元，占PPP总投资的10%。投资规模最小的是天津，为8.81亿元。PPP平均投资前10名；重庆、云南、北京、宁夏、吉林、江苏、广东、湖南、青海、河北，PPP总体平均投资11.92亿元/个项目，平均投资最大的是重庆32.44亿元/个项目，其次是云南，平均投资25.22亿元/个项目，平均投资最小的是新疆5.26亿元/个项目。PPP签约项目前10名：山东、新疆、四川、河南、浙江、河北、湖南、安徽、贵州、广东，合计签约项目741个，占总签约项目数的68.6%。中西部地区签约项目606个，东部地区签约项目474个，中西部地区比东部地区签约项目多132个。其中，签约项目最多的是山东209个，占总签约项目的19%，其次是新疆有89个签约项目，占总签约项目的8.2%。签约项目最少的是天津，至今尚未有项目签约。PPP项目签约率前10名：上海、吉林、广东、山西、安徽、贵州、浙江、山东、海南、北京，中西部地区项目签约率8%，东部地区项目签约率15%，东部地区比中西部地区项目签约率高出7个百分点，说明东部地区对社会资本投资比较有吸引力。项目签约率最高的是上海100%，主要原因是上海仅推出1个PPP项目，由于项目条件比较成熟，加上上海的优势条件，比较容易吸引社会资本参与投资；其次是吉林，项目签约率38.6%。项目签约率最低的是天津，项目签约率为0。PPP签约投资额前10名：贵州、山东、云南、北京、河北、江苏、河南、湖南、浙江、广东，合计签约投资额11741亿元，占签约总投资的65%。中西部地区签约投资额10306亿元，东部地区签约投资额7646亿元，中西部地区比东部地区签约投资额高出2660亿元。签约投资额最大的是贵州，签约投资额2500.2亿元，占签约总投资的16.67%；其次是山东签约投资额1845.8亿元，占签约总投资的15.24%。从表2可分析出各投资领域基本情况如下：PPP项目数前5名：市政设施、交通设施、城镇综合开发、旅游、生态环保，合计PPP项目6944个，占PPP总项目数的65%。其中，市政设施PPP项目最多，为3771个，占PPP总项目数的35%；其次是交通设施PPP项目，有1313个，占PPP总项目数的12%。市政设施和交通设施PPP项目合计为5084个，占PPP总项目数的48%，说明目前PPP项目主要以市政设施、交通设施领域为主。PPP项目数最少的是林业，仅有14个项目。PPP签约项目数前5名：市政设施、交通设施、生态环境、城镇综合开发、教育，合计签约项目816个，占总签约项目数的76%。其中，市政设施签约项目最多，为471个，占总签约项目数的44%；其次是交通设施签约项目，有159个，占总签约项目数的15%。这说明了社会资本比较倾向于市政设施和交通设施PPP项目投资。签约项目最少的是林业，至今尚未有项目签约。PPP项目签约率前5名：能源、市政设施、交通设施、生态环保、城镇综合开发，签约率分别为20.54%、12.49%、12.10%、11.91%和9.85%。PPP签约投资额前5名：市政设施、交通设施、城镇综合开发、生态环保、保障性安居工程，合计签约投资15295亿元，占签约总投资的85%。其中，市政设施项目投资最大，为38419.1亿元，占总投资30.2%。两者合计占总项目数47.6.%，占总投资的57.7%。PPP平均投资规模前5名：交通设施、城镇综合开发、保障性安居工程、旅游、生态环保，分别为29.26亿元/个项目、20.86亿元/个项目、14.94亿元/个项目、10.45亿元/个项目、10.12亿元/个项目。平均投资最小的是教育，为3.8亿元/个项目。三、PPP项目存在的问题（一）PPP项目签约率总体上偏低财政部PPP项目签约率10%左右，国家发改委PPP项目签约率16%左右。如果财政部、国家发改委PPP项目合在一起计算，PPP项目整体签约率为12%左右。应该说这个签约率还是比较低的，离国家发展要求还有较大差距。为什么在国家大力推广的情况下，PPP项目签约率还是这样低呢？主要有以下几个方面的原因。第一，项目前期工作比较粗糙，深度不够，造成项目推进难以落实。按照国家发改委的要求，政府投资项目的可行性研究报告应由具有审批职能的投资主管部门审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告，完善并确定PPP项目实施方案。重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，并作为确定PPP项目实施方案的重要依据。企业投资项目，经相应的核准或备案机关履行核准、备案手续后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。［3］但是，一些地方政府和部门急功近利，为了争取把本地区、本部门更多的项目列入财政部、国家发改委PPP项目库，对一些尚未具备条件的项目（如没有编制项目可行性研究报告或项目核准报告，甚至有些项目只是概念性提出，具体的规划选址、投资规模、建设内容、资金筹措等等都没有经过研究和论证）经过美化包装，采取临时突击审批方式，变成已完成项目审批、核准、备案手续，把一些尚未深入开展前期工作的项目也列入PPP项目，这些项目由于前期工作粗糙，条件不够成熟，造成进入PPP实际操作阶段难以付诸实施。第二，准入门槛过高，人为设置不合理条件，阻碍了民营资本进入。按照国家规定，参与PPP项目的社会资本方选择，依法通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等方式，公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。在遴选社会资本方资格要求及评标标准设定等方面，要客观、公正、详细、透明，禁止排斥、限制或歧视民间资本和外商投资。但是，在实际操作过程中，地方政府为保险起见，往往在PPP项目招标实施中，人为设置“玻璃门”“弹簧门”“天花板”等高门槛条件限制民营资本进入，使得大部分PPP项目都是落户到央企、国企、上市公司的头上，民营资本难有参与机会。第三，项目投资规模大，对资金实力、融资能力要求高，并受到项目资本金、融资能力的限制，阻碍了一大批中小社会资本的积极参与。从表3可看出各投资领域PPP项目的总投资、资本金、融资要求情况。平均每个项目投资最大的交通设施29.26亿元，其平均每个项目要求资本金7.23亿元、需要融资21.94亿元。平均每个项目投资最小的教育3.8亿元/个，其平均每个项目要求资本金0.95亿元、需要融资2.85亿元。单个项目投资最大的是北京地铁16号线，总投资495亿元，若资本金占30%，则需要资本金148.5亿元，项目融资需要346.5亿元。当前PPP项目大部分都是投资体量较大的项目，资本金最少的约需要上亿元，项目融资最少的都要近3亿元，这么大的投资体量，不是一般中小型社会资本能够承受和参与得了的，目前能够参与PPP项目的社会资本，基本上都是具有较强经济实力的大中型公司或企业，一般中小公司或企业很难有参与的机会。第四，投资回报率低、回收慢、周期长，也是影响社会资本参与的重要方面。由于PPP项目具有公共服务性，一般来说投资回报率不会太高，太高有可能增加财政支出负担，也会损害到公众利益。如果PPP项目出现过高收益的情况，政府可以通过调价或其他方式，使投资收益回到合理状态。因此，PPP项目原则上收益不会太高，要想通过参与PPP项目获得暴利，这是不切实际的想法。PPP项目投资回收期一般较长，短的10年左右，长的30年左右，甚至超过30年，影响了资本投资的效率性、周转性、时效性，从而影响了社会资本参与的积极性。第五，地方政府具体负责PPP项目单位和人员，由于缺乏操作经验，以及操作能力、操作知识的不足，在一定程度上影响了社会资本参与PPP项目。PPP模式是一项技术性、专业性很强的管理模式，涉及经济、金融、法律、财务、会计等多个专业领域，需要有一批既有理论又有实践经验的复合型人才才能提高PPP运作和管理水平。如果有一批知识丰富、业务精通、操作力强的高素质专业队伍，对谋划出高质量的PPP项目，科学设计出合理的投资回报率，确保PPP项目合作谈判和运作成功是至关重要的。（二）民营资本参与率相对较低根据国内有关咨询公司、工程公司研究数据，目前参与PPP项目投资主要是央企、国企和上市公司，民营企业参与率不高。按参与项目个数计算，央企、国企、上市公司占76%，民营企业占24%；按投资额计算，央企、国企、上市公司占79%，民营企业占21%。很多PPP项目招标条件要求很高：企业的设计、施工资质必须是甲级以上，企业的注册资本、总资产、净资产、银行授信、银行存款、业绩都有极高的要求，甚至总投资1亿多的项目，要求参与投标企业注册资本不低于1亿元；总投资14亿元的项目，要求参与投标企业自有资金或银行授信不少于10亿元。这样的招标条件，可以说是量身定制，基本上都是为大型央企、国企、上市公司设计定制，民营企业在资质、技术、财务能力、银行授信、业绩经验等方面，难以与实力强大的央企、国企形成有力竞争。民营资本参与率低的另一个重要原因，就是PPP项目投资回报率低，利润空间小，达不到民营资本投资收益率的期望值；加上PPP项目融资难、融资贵，银行贷款要求条件苛刻，也削弱了民营资本参与的积极性。（三）项目投资收益率较低PPP项目投资回报率总体上呈现下降趋势，主要原因是参与PPP项目的竞争越来越激烈，招标条件越来越高，回报条件越来越苛刻，由于同行业参与竞争企业较多，如公路、铁路、机尝港口、桥梁、隧道等交通设施PPP项目，出现大量的施工企业参与竞争，造成投资回报率下浮较大。湖南人和人律师事务所袁紫月研究指出：“已落地实施的PPP项目，2015年平均回报率7.89%，2016年8月前平均回报率为7.13%，整体下降了0.7个百分点。”［4］特别是目前在PPP项目中占多数的市政设施和交通设施项目，大部分是投资体量大、融资成本高、回报周期长、投资回报率低的项目，通常只有6%~8%内部收益率，甚至低于6%收益率。而目前人民银行贷款基准利率为5.9%，内部收益率已经接近贷款基准利率，如果没有其他优惠政策支持，这类PPP项目的投资难有利润空间。（四）融资难、融资贵问题突出融资难、融资贵是制约PPP项目难以落地的主要原因之一，也是PPP项目成败的关键。按照国家发改委的要求，参与PPP项目的社会资本，由地方政府出资人代表与社会资本方共同成立项目公司，缴足项目资本金（一般占总投资的20%~30%，有些项目超过30%），剩余项目资金由项目公司或社会资本方负责从银行融资。PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，地方政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。缺少政府的担保，影响了银行对项目融资的征信。PPP项目融资分成两部分：一部分是资本金融资，另一部分是项目融资。融资方式主要采用债权融资，融资来源主要依靠银行贷款。资本金融资，银行对比例要求较高，一般占总投资的30%左右，同时还要提供担保，在项目生命周期内（一般10年以上）不能退出项目公司。资本金融资，可以利用企业自有资金作为项目资本金，但是资本金占用时间较长、在项目生命周期内不能周转，这样会增加企业的经营风险。因此，PPP项目资本金，除了少部分利用自有资金外，绝大部分还是通过银行或基金解决。央企、国企和上市公司资本金融资的渠道，主要是与银行共同成立基金，组成联合体在投标阶段进入项目公司，由基金负责项目资本金融资，企业负责项目公司的运营管理。但是非上市民营企业与银行成立基金非常困难，银行一般不愿意，因为银行对非上市民营企业的经济实力和可靠性不太放心。如果项目资本金数量较大时，企业自有资金又明显不足，银行或基金又不能解决时，那么只能采取的解决办法是“引入纯粹的财务投资人，融资成本达到8%左右”，［5］融资成本大幅增加，大大降低了项目整体收益率。项目融资，央企、国企解决相对比较容易，可以通过银行贷款或成立产业基金来解决；上市公司也可以通过股市定向增发来解决；非上市民营企业，解决较为艰难，主要是融资渠道不多，成本较高。PPP项目融资难、融资贵的主要原因：一是有些项目收益来源不稳定，不可靠，没有稳定的、可测的现金流，如不收费的公路、铁路、桥梁、水利、生态环境等项目。项目本身无法产生经营收益，没有可靠的稳定收入来源，其投资收益主要靠财政补贴、购买服务、匹配资源，但财政部要求每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出不得超过一般公共预算支出比例的10%，导致地方政府用于财政补贴、购买服务的资金难以有充分保障，匹配资源主要是捆绑其他项目或土地补偿开发，由于土地要实行招拍挂，而招拍挂是出高价者得，万一有其他企业愿意出高价购买，那么取得匹配土地并非一定能实现。二是PPP项目质押没有法律保障，银行无法办理质押贷款。三是PPP项目利润空间小，回报率低，要求融资成本必须低，否则难有投资收益；四是缺乏退出机制，PPP项目周期一般10年以上，而且大多数项目约定项目公司股权不能自由转让，目前只有银行作为债权形式进行融资，股权融资相对较少，导致大量场外资金无法进入PPP市常（五）风险分配不合理根据财政部《关于印发政府和社会资本合作操作指南（试行）》的通知要求，PPP项目应当按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制、市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。但是，在已实施的PPP项目中，一些项目存在着风险分担不合理、缺少约束机制等问题，无法达到政府和社会资本“利益共享、风险共担、全程合作”的要求。如政策风险、法律风险、环境风险、工程风险、变更风险、市场价格风险、投资控制风险、财务风险、运营风险等等，地方政府通常把这些风险推给社会资本，而社会资本没有足够的资源和能力去管控风险，轻则造成项目成本大幅上升，重则导致项目投资失败。另外，由于缺少约束协调机制，一旦项目出现重大问题，地方政府常用行政手段进行干预，甚至违背承诺，导致社会资本方利益受损。甚至，还出现上届政府签约的PPP项目，下届政府“不认旧账”的情况。四、增强社会资本参与PPP项目的建议针对以上PPP项目存在的问题，为了扩大PPP项目的参与主体，激发社会资本特别是民间资本的参与热情，增大PPP项目的投资签约率以及PPP项目的落地开工率，建议采取以下措施与对策。（一）加强PPP项目的顶层设计党的十八届三中全会明确提出“让市场在资源配置中发挥决定性作用”以及“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。在基础设施、公共服务领域推广实施PPP模式，是落实党的十八届三中全会精神的重要举措，也是推动财政体制改革、投融资体制改革和政策创新的根本要求。经过近三年实践，PPP项目在我国正在蓬勃发展，经济效益和社会效益正在逐步显现，的确实现了“四两拨千斤”和“少花钱、多办事”的作用，并已成为地方政府稳增长、调结构、补短板、惠民生、防风险的重要抓手。PPP模式在我国大规模实施以来，国家在顶层设计方面已经做了大量的工作，对于PPP项目的推广、应用、管理、有序发展起着重要作用，但是在实践中还存在着法律法规不健全、地区发展不平衡、行业发展不均衡、项目实施不规范、准入门槛过高、融资难融资贵、缺乏约束协调机制等诸多问题，严重影响了PPP项目的健康发展。为了促进PPP项目的有序、规范、健康发展，建议在PPP项目的法律层面、统一规范、降低融资成本、合理投资回报机制、定价调整机制、绩效考核机制、多元化退出机制、风险合理分担等方面加强顶层设计。（二）对PPP模式进行立法保护目前，财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行等部委虽然已经制定出台了PPP项目的有关指导性、操作性、管理性文件，但由于受各自管理范围和行业限制，都是从各自管理角度出发，出台的法规文件大多各自为政，同时不能兼容和衔接，缺乏全局性、系统性和统一性。各地方政府为了推广各地区的PPP项目，虽然有针对性地制定了一些地方性规定和管理办法，但是这些规定和办法都是地方性、局部性、分散化的，也不具有全局性和系统性的作用，特别是法律效力作用不强。由于缺乏国家层面PPP项目的法律法规，对政府和社会资本在PPP项目合作中的权利和义务没有统一的明确界定，造成政府和社会资本对PPP项目合作，没有可依据的国家法律文件形成有效合同关系，在一定程度上影响了社会资本的投资信心。为建立起PPP项目的法律保障环境，增强法律保护效用，提出以下三点建议：（1）尽早对PPP项目进行国家立法。明确界定政府和社会资本的权利、责任、义务、风险分担等问题，规范和保护PPP项目投资者的合法权益。（2）提高PPP项目立法层级。改变目前PPP模式只有地方性法规和部门规章，造成PPP项目立法层级不高、法律效力较低的问题。PPP项目立法建议由全国人大或人大常委会制定，或者由国务院制定有关行政法规。（3）建议成立PPP项目争议协调解决机制。有效地协调解决PPP项目实施中出现的违反合同约定的有关问题。（三）降低PPP项目的准入门槛目前PPP项目的准入门槛过高，从已经落地实施的PPP项目来看，基本上都是由大型的央企、国企及上市公司所垄断，民营企业、中小企业难有参与的机会。PPP项目不只是央企、国企、上市公司的“高富帅”俱乐部，而应该是整个社会资本包括民营资本共同参与的舞台。国务院在《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本投资的指导意见》中明确指出：“迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用”，“打破行业垄断和市场壁垒，切实降低准入门槛，建立公平开放透明的市场规划，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境，进一步鼓励社会资本特别是民间投资，盘活存量、用好增量，调结构、补短板，服务国家生产力布局，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给”。因此，为了打破PPP项目的垄断行为，扩大PPP项目的市场参与主体，让更多社会资本特别是民营资本参与PPP项目，提出以下几点建议。(1)制定统一、公开、透明的PPP项目市场准入标准，为社会资本尤其是民营资本参与PPP项目创造平等条件。(2)降低PPP项目投标人资格条件要求，特别是要降低对投标人的注册资本、总资产、净资产、银行授信、银行存款的过高要求。因为注册资本并不能完全代表一个公司全部实力，有些公司注册资本不大，但经济实力、融资能力、人才队伍、技术水平并不低。不能以注册资本不够条件为由，把一批优秀公司挡在PPP项目之外。(3)要降低对投标人业绩的过高要求。有些刚成立不久的新公司，即使很有经济实力、管理能力，由于缺乏业绩条件，也不能参与PPP项目投资，造成一批有实力的新公司也被挡在PPP项目门外。（四）努力破解PPP项目融资难题PPP项目投资规模大，资金门槛高，项目实施过程中需要进行大量融资，才能确保项目的顺利实施。因此，融资既是PPP项目成功的关键，又是PPP项目的主要短板。目前，PPP项目普遍存在融资难、融资贵的问题，成为制约PPP项目难以落地的主要症结之一。为了解决PPP项目融资难、融资贵的问题，建议采取以下措施。（1）金融机构要创新符合PPP项目的金融服务，优化信贷评审方式，积极为PPP模式提供融资支持。鼓励银行成立基金直接参股PPP项目合作。如三亚有轨电车PPP项目，项目公司由地方政府、国开基金、社会资本三方组成，政府不具有控股权，重点在参与和监管，国开基金作为项目的融资主体之一，以增资入股形式对项目进行一定金额融资，但不参与项目公司的运营和管理，只按合同约定，按股权比例参与收益分配，这样较好地解决项目融资难问题。（2）创新PPP项目融资方式，由单一从银行融资，变成从产业基金、养老基金、保险公司、信托公司以及股权、债券等多种方式融资，拓宽融资渠道。如山东、江苏等省已成立PPP产业基金，由省政府出资一部分，吸引银行、保险、信托等金融机构和社会资本共同出资，成立规模庞大的产业基金，用于解决PPP项目融资问题。（3）对符合条件的PPP项目运营主体，鼓励在资本市场上通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。或者通过项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等进行融资。（五）合理制定PPP项目投资回报率投资回报率是社会资本衡量是否参与PPP项目合作的关键因素和主要驱动力，也是社会资本作出投资决策和政府制定投融资政策的重要依据。制定过高的投资回报率，显然增加政府的财政负担和债务，会损害社会公共利益；制定过低的投资回报率，对吸引社会资本参与PPP项目合作缺乏动力。因此，项目架构设计要在防止国有资产流失和社会资本寻求暴利的前提下，既要满足社会公众的服务水准和要求，又要同时满足社会资本的投资回报需要，科学合理制定PPP项目的投资回报率，吸引更多的社会资本参与PPP项目，以便提供更好更优质的社会公共服务。如何制定投资回报率，本文提出以下几点建议。（1）制定全国统一的PPP项目投资回报率基准，作为地方政府与社会资本PPP项目合作谈判的参考尺度和标准，这有利于解决地方政府与社会资本由于投资回报率“谈不拢”或扯皮的问题，从而加快PPP项目落地进程。（2）按照“使用者付费”和“政府付费”来确定PPP项目的投资回报率。对“使用者付费”PPP项目，可以采用人民银行发布的现行长期贷款基准利率基础上增加3个百分点左右，作为PPP项目投资回报率。对于“政府付费”的PPP项目，可以采用人民银行发布的现行长期贷款基准利率基础上增加2个百分点左右，作为PPP项目投资回报率。（3）要扩大PPP项目的多种付费方式，采取资本注入、直接投资、投资补助、贷款贴息，以及政府投资股权少分红、不分红等方式支持PPP项目的实施，提高社会资本投资回报率，增强PPP项目的吸引力。（六）合理分配PPP项目的风险承担PPP项目的合作，主要是政府与社会资本的合作，因此，PPP项目的风险主要是由政府和社会资本共同承担，但政府与社会资本在PPP项目合作中，两者的地位并不对等，政府处在强势地位，社会资本处在弱势地位。在风险和收益不对等并发生纠纷时，地方政府往往采取强制手段进行干预，社会资本利益无法得到保障。根据国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本投资的指导意见》中要求“政府和投资者应对PPP项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和风险防范机制”。因此，要建立起合理的风险调整机制，合理分担项目风险，降低政府和社会资本的双方风险（见表4）。当项目因客观原因造成社会资本方难以收回成本时，政府在合同约定中给予一定补偿，使项目达到一定收益率。如三亚建筑废弃物综合利用PPP项目，运营期废弃物供应达不到保底量时，可以延长2年经营期，延长期还达不到保底量，政府对保底量差额进行补贴，保证项目的投资收益率。当投资收益较大时，政府在合同约定中可分享相关收益。如北京地铁四号线PPP项目，当实际运量低于预测运量时，政府给予一定补偿，当实际运量高于预测运量时，政府可分享相关收益。当投资收益出现暴利等异常情况时，政府在合同中约定可进行调整，使投资收益回到合理水平。
