公路PPP项目案例分析及操作建议
2017-12-27
【摘要】
文章结合某咨询公司成功实施并已完全落地的公路PPP项目,通过分析实际案例运作过程,从发起PPP项目并入库、确定项目实施机构、选择项目咨询单位、编制项目实施方案、进行项目推介、开展物有所值评价和财政承受能力论证、联合审查并审定项目实施方案、采购社会资本合作伙伴、合同谈判及协议签署和核准项目申请报告或审批项目可行性研究报告等十个方面系统介绍了公路PPP项目从发起、准备到项目执行阶段的实施流程和操作建议。
随着我国投融资体制改革的进一步深化,国家有关PPP政策法规顶层设计的进一步明晰,我国各级政府部门对于如何操作实施PPP项目逐步厘清了思路,PPP项目的识别、准备与采购逐步规范化和标准化,PPP项目的落地率也大幅度提升。截至2016年6月末,全国PPP综合信息平台项目库中入库项目达到9285个,总投资额10.6万亿元。其中,市政工程、交通运输、片区开发三个行业项目数和投资额均居前三位。
下面,笔者就结合某咨询公司成功实施并已经完全落地(“已经完全落地”指社会资本与政府签订了投资协议,项目公司与政府签订了特许经营协议)的公路PPP项目,通过分析实际案例运作过程,与大家探讨进行公路PPP项目识别、准备与采购应注意的问题,并给出相关操作建议。
PPP项目概况
(一)项目基本情况
某公路项目(简称“A项目”)路线全长约110km,按四车道高速公路标准建设,设计速度100km/h,路基宽度26m,桥涵设计汽车荷载等级采用公路-I级。
A项目投资估算总金额约为70亿元。
(二)实施PPP模式的基本思路
A项目拟采用“BOT+施工总承包+政府补贴”模式。
BOT(建设-运营-移交):由社会资本成立项目公司,项目资本金由社会资本筹集。资本金以外的融资贷款由项目公司作为贷款主体向银行贷款或通过其他方式融资,融资担保为项目30年收费权质押。
施工总承包:本项目的全部工程施工任务由社会资本负责完成。
政府补贴:政府投入15亿元人民币作为建设期补助,资金来源为中央车购税资金。
(三)特许经营期
特许经营期分为建设期和运营期(含收费期)两个阶段,其中:
建设期:36个月,自项目开工日起至交工日止;
运营期(含收费期):自交工日起至项目移交日止,其中收费期30年,自本项目收费许可颁布之日起计。
(四)特许经营权
政府授予项目公司独占的、具有排他性的特许经营权,该权利在整个特许经营期内有效。项目公司享有的特许经营权包括:
1.投资、建设项目的权利;
2.运营、管理项目的权利;
3.收取车辆通行费的权利;
4.项目沿线规定区域内的服务设施经营权;
5.项目沿线规定区域内的广告经营权等。
PPP项目实施过程概述及相关建议
(一)发起PPP项目并入库
【案例分析】
A项目由某省交通运输厅(简称“省交通运输厅”)负责发起。省交通运输厅委托咨询单位编制完成项目工程可行性研究报告后进行了行业初审,同时开展了项目环评、水保、土地预审等前期工作。
2015年,交通运输部在对各地上报的政府和社会资本合作(PPP)试点项目进行遴选后,同意将A项目作为交通运输部第一批PPP先行试点项目。
【操作建议】
公路PPP项目的发起,可以由交通运输主管部门或社会资本发起,以交通运输主管部门发起为主。公路PPP项目应当符合国民经济和社会发展总体规划、主体功能区规划、区域规划、环境保护规划和安全生产规划等专项规划、土地利用规划、城乡规划、中期财政规划等。
交通运输主管部门向本级人民政府提出公路PPP项目发起建议后,经过初步筛选,一般列入本级人民政府发展改革部门或者财政部门PPP项目库,成为备选PPP项目。
(二)确定项目实施机构
【案例分析】
经过省级人民政府授权,省交通运输厅作为项目实施机构,负责A项目的准备、采购、监管和移交等工作,主要职责包括:
1.组织本项目社会资本的采购招标活动,编制PPP项目社会资本采购招标文件,进行采购结果的确认谈判等;
2.与中标社会资本签署投资协议;
3.项目公司成立后,与项目公司签署特许经营协议;
4.根据投资协议和特许经营协议约定,监督社会资本是否履行出资义务,项目公司是否履行融资、建设、运营养护、维修等义务,定期对项目进行中期评估并报政府备案;
5.项目运营期满,代表政府收回特许经营协议约定的项目资产;
6.政府授予项目实施机构的其他权利。
为保证A项目的顺利实施,省交通运输厅还成立了由厅长直接牵头,包括主管副厅长、各相关处室负责人在内的PPP项目工作领导小组,定期或不定期召开会议研究、讨论并解决PPP项目实施各个环节中遇到的重大问题。PPP项目工作领导小组下设PPP项目工作办公室,设有2名专职人员负责与项目咨询单位对接,直接推动PPP项目实施的各项工作。
【操作建议】
经过本级人民政府授权,交通运输主管部门可自行作为项目实施机构或者指定下属事业单位作为项目实施机构。由于项目实施机构在PPP项目全生命周期内宜长期存在,且其在PPP项目中是代表政府方的主体,是公权力的代表,因此,不宜指定本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业担任项目实施机构。
项目实施机构应设置专门机构或者指定相关处室负责推动PPP项目实施的各项工作。
(三)选择项目咨询单位
【案例分析】
2015年10月,省交通运输厅选定某咨询公司为A项目实施PPP模式的咨询单位。某咨询公司提供的咨询服务主要包括：
1.项目投资评估报告
通过对项目交通需求分析及预测、工程造价评估、财务评价、财政补贴方案和风险分析及对策等进行分析研究,为政府提供相关技术支持。
2.项目实施方案报告
通过对项目风险分配、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构和采购方式选择等进行分析研究,科学、客观阐述项目的实施方案。
3.招标代理服务
在业主(省交通运输厅)委托的范围内,编制社会资本采购招标文件(含投资协议和特许经营协议);发布招标公告、出售招标文件;组织潜在投标人踏勘现场、解答潜在投标人提出的疑问并发布补遗书;组织开标、协助评标委员会评标、协助业主定标并发出中标通知书;参与业主与中标社会资本的合同谈判工作、协助业主与中标社会资本签订合同;提供有关法律法规、政策等咨询服务。
【操作建议】
对于PPP项目而言,项目实施方案与社会资本的采购活动具有重大关联关系,通过何种方式选择社会资本、社会资本需满足的资格条件、投资协议及特许经营协议框架草案等内容在项目实施方案中均已明确,因此,建议将项目实施方案的编制与社会资本的采购活动委托给同一家咨询单位,避免这两项工作在衔接环节上产生问题。
(四)编制项目实施方案
【案例分析】
2015年11月至2016年2月,某咨询公司编制完成了项目投资评估报告和项目实施方案,省交通运输厅组织了多轮会议对项目实施方案进行评审,评审专家涉及财务、金融、法律、公路技术等多项领域,同时还邀请发展改革、财政等部门派代表参与评审。
项目投资评估报告在可行性研究报告的基础上,进一步核查了相关数据的准确性和真实性,对项目营业收入(包括车辆通行费收入、附属设施如服务区、广告牌、加油站等营业收入)、项目建设期及运营期费用进行精确测算,计算项目的财务投资效益(包括财务盈利能力分析、偿债能力分析等),同时计算在不同投资回报率水平下,政府在建设期或运营期每年需要提供的补贴额度。
项目实施方案的具体内容按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(六部委第25号令)和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)相关要求进行编制。
【操作建议】
项目实施方案是实施PPP项目的总体纲领性文件,决定了PPP项目实施的方向及原则,是整个PPP项目的灵魂。项目实施方案需明确PPP项目的具体运作方式、投融资结构安排、投资回报机制、风险分配机制、利益共享机制、政府给予的承诺和保障、投资协议及PPP合作项目合同框架草案等内容,直接关系到未来PPP项目能否落地、能否成功实施,项目实施机构必须予以高度重视。
项目投资评估报告是编制项目实施方案的重要支持性文件,不宜直接套用工程可行性研究报告中的数据,因为某些项目的工程可行性研究报告更多为“可批性研究报告”,相关数据并不准确,甚至与实际数据差异较大,在测算过程中需要对相关数据进行调整。
在项目实施方案编制过程中,发展改革、财政等政府相关部门提前介入评审,有利于项目实施方案在政府联审阶段顺利通过。
(五)项目推介
【案例分析】
2016年1月,在项目实施方案初稿编制完成后,省交通运输厅同时在中国采购与招标网、中国政府采购网、省交通运输厅网站及省公共资源交易网发布了项目推介公告。共有12家单位参加了省交通运输厅组织召开的项目推介会议。在推介会议上,省交通运输厅对本项目基本情况、项目运作方式、项目交易结构等进行了介绍,向与会的社会资本代表发放了项目推介资料(包括工程可行性研究报告电子文件),社会资本代表也踊跃发言,提出其对A项目的重点关注问题。
【操作建议】
在项目实施方案编制期间,项目实施机构可以组织开展项目推介会,介绍项目情况、了解潜在投资人的财务实力、投融资能力、投资意向和条件等信息,一方面可以通过项目推介来了解市场对PPP项目的响应程度,另一方面也可以进一步评估项目开展PPP模式的可行性,设计PPP模式的基本框架,有利于保证社会资本采购工作的顺利进行。
必要时,项目实施机构可向潜在社会资本发放参与PPP项目的调查问卷,通过书面形式了解企业相关情况、关于项目投资回报机制和绩效考核机制的建议、关于PPP项目实施的其他合理化建议等。
(六)开展物有所值评价和财政承受能力论证
【案例分析】
在项目实施方案编制过程中,省财政厅委托了另外一家咨询单位,对A项目开展了物有所值评价工作和财政承受能力论证,并出具了相关报告。经验证,A项目通过了物有所值评价和财政承受能力论证,能够采用PPP模式。
物有所值评价工作和财政承受能力论证报告的编制均按照财政部《关于印发〈物有所值评价指引(试行)〉的通知》(财金〔2015〕167号)和《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》(财金〔2015〕21号)有关规定执行。
【操作建议】
在进行财政承受能力论证时,不能只衡量个别PPP项目所需财政补贴额度是否超过本级人民政府当年一般公共预算支出比例的10%,而应当统筹考虑各年度各行各业开展PPP项目所需的所有财政补贴或费用支出,其累计支出额不应超过本级人民政府当年一般公共预算支出比例的10%。但目前,针对项目进行的财政承受能力论证很难做到这一点,政府在未来有可能发生极大的财政风险。
(七)联合审查并审定项目实施方案
【案例分析】
2016年3月,A项目实施方案报省人民政府后,由该省发展和改革委、财政厅等有关部门对A项目实施方案进行联合审查。相关部门均根据职责分别出具了书面审查意见。例如,省财政厅指出,项目实施方案中规定“由政府和社会资本共同组建项目公司,具体负责项目筹资、建设、运营和移交问题”,将增加一定的政府融资风险,建议采用将政府投资仅作为项目补助资金但政府不参股项目公司的运作模式。
省交通运输厅综合政府各部门书面审查意见,对项目实施方案进行了修改完善后报省人民政府审定。2016年5月,省人民政府以红头文件形式批复了A项目实施方案,并督促省交通运输厅切实履行项目行政监管职责,加强项目全生命周期内的监督管理,建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。
【操作建议】
在项目实施方案编制及审查过程中,交通运输主管部门应积极依托本级人民政府建立的PPP项目部门联动协调机制,统筹考虑开展PPP项目政府可赋予的政策措施,包括征地拆迁、税收优惠、项目沿线一定范围土地开发使用、建设期补助或者运营补贴等,并在项目实施方案和社会资本采购招标文件中予以明示,更好地吸引社会资本参与到PPP项目中。
(八)采购社会资本合作伙伴
【案例分析】
项目实施方案经省人民政府批准后,某咨询公司于2016年5月底在中国采购与招标网、中国政府采购网、省交通运输厅网站及省公共资源交易网发布了A项目社会资本招标资格预审公告,共有15家潜在社会资本报名购买了资格预审文件。
2016年6月底,某咨询公司向通过资格预审的申请人发出投标邀请书。在招标阶段,某咨询公司组织投标人对项目现场进行了踏勘并召开了投标预备会。2016年7月底,某咨询公司组织召开了A项目社会资本招标开标会议,共有7家投标人递交了投标文件。
评标委员会对7份投标文件进行了初步评审和详细评审,按照综合评分由高到低的顺序推荐了三名中标候选人。
【操作建议】
PPP项目社会资本合作伙伴的采购方式在项目实施方案中应予以明确,项目实施机构应根据PPP项目的不同特点选择适用的采购方式。
根据《收费公路管理条例》(国务院令第417号)、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(六部委25号令)、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)有关规定,由于公路项目建设运营标准和监管要求比较明确,核心交易条件一般也比较清晰,公路PPP项目无论是采用特许经营方式还是采用政府购买服务方式,其社会资本合作伙伴均应通过招标方式进行选择。
对于交易边界条件不明确的公路PPP项目,也可采用两阶段招标方式进行社会资本采购。
第一阶段,招标人依法发布招标公告,编制和发出《征询PPP项目商务技术方案建议文件》,向潜在投标人征询PPP项目的基本需求目标、交易边界条件、产品或者服务成果标准和项目建设技术方案等建议。招标人根据潜在投标人提交的PPP项目的商务技术方案建议书编制PPP项目社会资本采购招标文件。
第二阶段,招标人向在第一阶段提交商务技术方案建议书的投标人提供招标文件,投标人按照招标文件要求,提交包括最终项目实施计划和投标报价的投标文件。评标委员会对投标文件评审后,推荐中标候选人。
(九)合同谈判及协议签署
【案例分析】
2016年7月底,省交通运输厅组建了A项目的采购结果确认谈判组,成员包括省财政厅、省发展改革委和工程管理、项目实施机构、咨询单位代表,以及财务、法律等方面的专家共9人。PPP项目工作办公室向前三名中标候选人同时发出了参与A项目社会资本采购确认谈判工作的邀请书。在3周时间内,采购结果确认谈判组与第一中标候选人先后进行了五轮谈判,谈判草案主要由第一中标候选人提出,PPP项目工作办公室和咨询单位结合律师意见和项目实施的需要也提出了若干谈判问题作为补充。
谈判过程中共涉及四类问题:第一类是社会资本认为协议与法律法规政策存在冲突或矛盾条款;第二类是社会资本认为协议双方权利义务失衡条款;第三类是双方认为协议需要进一步明确条款;第四类是协议中建议增加的额外条款。
2016年8月中旬,采购结果确认谈判组与第一中标候选人达成一致,第一中标候选人成为预中标人。某咨询公司将A项目社会资本采购预中标结果和拟定的投资协议、特许经营协议文本在中国政府采购网上进行公示,公示期内无任何投标人或利害关系人提出异议。此后,某咨询公司将中标结果在中国政府采购网上进行公告,同时发出中标通知书。
省交通运输厅将投资协议和特许经营协议文本报省人民政府审核同意后,在中标通知书发出后30日内,与中标社会资本签订投资协议,约定其在规定期限内注册成立项目公司,项目公司成立后,省交通运输厅将与项目公司签订特许经营协议。
【操作建议】
由于PPP项目涉及未来几十年政府和社会资本的权利和义务,在签订投资协议和特许经营协议之前,项目实施机构和社会资本之间会有较长的合同谈判过程。因此,在招标文件中提供的投资协议和特许经营协议草案中,应当明确标示出哪些条款属于不可变动的核心内容,哪些条款属于协议双方可协商的内容,避免双方在合同谈判过程中产生根本性分歧。
此外,在合同谈判过程中,建议项目实施机构一般遵循以下四个原则:一是在招标文件中已经明确属于不可变动的核心内容,不能进行谈判;二是项目实施方案中已给出明确规定的,包括政府和社会资本之间的风险责任划分原则,由于项目实施方案已由政府批准,上述内容不再进行谈判;三是会对投标报价产生影响尤其是增加政府支出义务或限制社会资本投入义务的因素,不能进行谈判;四是投资协议和特许经营协议中规定不够明确的条款,或者在不违背上述第一、二、三条原则情况下,投资协议和特许经营协议中确实不够公平合理的条款,可以适当调整。
(十)核准项目申请报告或审批项目可行性研究报告
【案例分析】
A项目的中标社会资本在与省交通运输厅签订投资协议后,按照约定注册成立项目公司。项目公司负责编制项目申请报告报国家发展改革委核准,国家发展改革委对项目公司提交的项目申请报告,主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。
【操作建议】
《国家发展改革委办公厅关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》(发改办基础〔2016〕1818号)规定,“政府采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目按照核准制管理。政府采用资本金注入方式参与的国家高速公路网新建PPP项目仍按照审批制管理,直接报批可行性研究报告。”
根据上述文件规定,在编制项目实施方案时需要认真策划公路PPP项目的具体投融资结构,这关系到公路PPP 项目未来采用审批制还是核准制进行管理。如果政府在建设期提供现金补贴(包括中央车购税补助或地方政府财政预算补助资金),可选择作为项目补助资金,也可选择直接作为项目资本金且政府在项目公司持有股份。
结语
通过某咨询公司的实践操作经验来看,公路PPP项目从发起、准备到采购结束、项目申请报告完成核准或工程可行性研究报告完成审批进入项目执行阶段,至少需要一年至两年时间。
在公路PPP项目实施过程中,咨询单位应始终牢记PPP项目没有固化的模式,应在不违背国家相关法律法规的前提下,根据项目实际特点和项目所处的外部环境设定PPP具体操作模式,切忌直接照抄、照搬其他示范项目经验。由于每个PPP项目的建设规模和技术特点不同,每个PPP项目所处区域的政治、经济环境不同,每个PPP项目政府每年能够负担的补贴额度或者可以给予的其他补助缺口不同,导致每个PPP项目的操作模式都是独一无二的。
