《政府和社会资本合作(PPP)项目专项债券发行指引》政策解读
2018-01-19
5月4日，国家发改委印发了《政府和社会资本合作(PPP)项目专项债券发行指引》，这是国家发改委为推动PPP发展出台的又一重大政策。该品种债券是为PPP项目融资包括运营期再融资量身打造的，对于解决PPP项目融资难问题具有重要意义，可有效推动PPP项目可持续性发展。
一、PPP项目专项债的基本规定
（一）名词解释
PPP项目专项债券：由PPP项目公司或社会资本方发行，募集资金主要用于以特许经营、购买服务等PPP形式开展项目建设、运营的企业债券。
发债主体为PPP项目公司或社会资本方（即：项目实施主体或其实际控制人）。PPP项目专项债可以是一般的“企业债”（依托企业主体信用发行，一般需要AA及以上信用等级企业或此类企业做担保方可发行，我市有市国投、城投、交建三家，也可依托我市上市公司如将乐金森，永安林业发行），也可以是“项目收益债”（依托项目现金流发行，能够产生持续稳定的现金流）。
（二）支持项目类型
以特许经营、购买服务等PPP形式开展项目建设、运营的企业。（PPP项目的收费模式为使用者付费、政府付费和可行性缺口补助）。
（三）重点支持领域
现阶段支持重点为：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等13项传统基础设施和公共服务领域的项目。按国家层面来分，也就是说发改委主管的“基础设施”领域和财政部门主管的“公共服务”领域，都可以按照《指引》发行PPP项目专项债。
（四）债券资金用途
发行PPP项目专项债券募集的资金，可用于PPP项目建设、运营，或偿还已直接用于项目建设的银行贷款。同时规定，在偿债保障措施完善的情况下，允许企业使用不超过50%的募集资金补充营运资金（以项目收益债券形式发行PPP项目专项债券除外）。
（五）债券发行条件
1.PPP项目专项债券应符合《公司法》、《证券法》、《企业债券管理条例》和国家发改委相关规范性文件的要求。其中，以项目收益债券形式发行PPP项目专项债券，原则上应符合《项目收益债券管理暂行办法》的要求。
注：根据《项目收益债券管理暂行办法》第十八条“项目收入的认定”规定：“债券存续期内合法合规的财政补贴占项目收入的比例合计不得超过50%。”也就是说，政府付费（项目公司全部收入来源于政府支付）的项目，以及可行性缺口补助中政府补助比例超过项目公司总收入50%的项目，是无法发行项目收益债，也无法发行PPP项目专项债的。
2.PPP项目运作应规范、透明，已履行审批、核准、备案手续和实施方案审查程序。鼓励聘请具有相应行业甲级资质的中介机构为项目编制可行性研究报告。
3.应建立以PPP项目合同为核心的合同体系，相关合同文件应合法、规范、有效，包含股东持股比例、项目运营收益来源和标准、项目风险分担模式等内容。
4.PPP项目应能够产生持续稳定的收入和现金流，项目收益优先用于偿还债券本息。来源于政府付费和财政补贴的项目收益应按规定纳入中期财政规划和年度财政预算。
5.传统基础设施领域的PPP项目应纳入传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目库（没有提及“公共服务”类项目是否需要入库）。
小结：上述5点发行条件，也表示只有规范的项目、合法合规的项目、优质的项目、入库的项目，才能发行PPP项目专项债，才能获得市场的认可。
二、PPP项目专项债券的优势
（一）从资金使用方面来看，发行企业债的，允许企业使用不超过50%的债券募集资金用于补充营运资金；而普通企业债募集资金来补充营运资金的上限比例为40%。
（二）从发行条件来看，相比于一直以来依赖政府信用的城投债，PPP专项债券本身以项目本身信用为基础，更加关注PPP 项目未来现金流，发行主体更加宽泛，主体和债务率的限制放宽，同时在增信措施方面，引入项目融资概念，具备一定条件的可以不设置差额补偿机制。这点对于资质一般的平台主体，在拓展融资渠道上有着很强的意义。
（三）从审核效率来看，PPP项目专项债券比照加快和简化审核类债券的审核程序，审核效率高，批复文件有效期比一般企业债券延长1年。
（四）从募集资金用途来看，募集资金既可以用于 PPP 项目建设、运营，又可偿还已直接用于项目建设的银行贷款，用途十分灵活。
（五）从融资成本来看，通过债券市场融资可以有效地为 PPP 项目资金定价，减少信息的不对称性，降低PPP项目的融资成本。
（六）从偿债方式来看，发行人可根据项目资金回流的具体情况科学设计债券发行方案，支持合理灵活设置债券期限、选择权及还本付息方式，债券存续期不得超过PPP项目合作期限（PPP专项债比企业债期限更长，可以覆盖项目的全生命周期）。
三、项目收益债与企业债对比的优势
（一）囊括了项目收益债的发行方式，有利于解决增信主体缺失问题。项目收益债依托的是项目自身的现金流，而不是项目公司的主体信用，一般仅需要进行债项评级。这对于有限追索融资的、缺乏增信主体（政府方和社会资本方都不愿意为项目融资提供增信、担保）的PPP项目，可谓是量身定做。
（二）为PPP项目建设期融资提供了“专项融资工具”。《项目收益债管理暂行办法》第二十条规定：“项目收益债券募集资金投资项目原则上应为已开工项目，未开工项目应符合开工条件，并于债券发行后三个月内开工建设。”也就是说三个月内开工的项目和已开工的项目，都可以发行项目收益债。“PPP项目专项债”如果发行的是项目收益债，即可以按照这一规定执行。PPP项目专项债可以成为项目资本金、项目贷款之后的又一种项目建设资金来源。
四、《指引》与50号文之间的联系
财政部等六部委于4月26日下发的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）中确指出“地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债”。
50号文和《指引》的同步推出，实际上是通过对投资基金等融资平台的限制（部分区县级的PPP项目的资金来源，其实是政府与社会资本方分别向银行借，存在一定的风险隐患），有助于地方债务风险的防控与疏导，倒逼政府转向规范的PPP模式，客观上将大大推进PPP的健康持续发展。所以两者之间并不存在矛盾关系。
