履职到位才能尽职免责
2015-03-09
今年全国两会，全国政协委员、交通运输部安全与质量监督管理司司长成平的提案，直指生产安全事故调查处理中的法律法规不足，建议改进事故调查机制，建立尽职免责制度，不断推进调查程序法定化和方法标准化。
近日发布的《交通运输部关于推进交通运输安全体系建设的意见》中提出，各级交通运输管理部门和交通运输企业，要规范履职行为，研究建立考核评价、尽职免责机制。早在2012年年底，国家安全生产监督管理总局出台的《关于进一步深化安全生产行政执法工作的意见》中也提出，坚持权责一致、有错必纠和依法履职、尽职免责相结合，明确对已经按照年度执法工作计划、现场检查方案和法律、法规、规章规定的方式、程序履行安全监管监察职责的，依法免予追究执法责任。
那么，如何才能做到制度规范、程序完善、尽职有痕，促使交通运输有关人员“履职到位”，从而实现“尽职免责”，本报特别采访了相关法律专家。
科学严谨依法依规实事求是注重实效
●近年来，时有负责交通运输行政管理的领导和干部因为生产安全事故受到处罚的情况发生，重者被追究刑事责任，轻者被追究党纪政纪责任。这使得大家对“安全”产生恐惧心理，较为典型的话题就是“干到什么程度才能免责”。交通运输部管理干部学院法学教授张柱庭表示，答案应当是：在新《安全生产法》科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效原则下的“尽职免责”。
张柱庭结合新《安全生产法》进行了具体分析。他说，新《安全生产法》第八十三条规定：事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。这一条文与老《安全生产法》相关条款相比，主要有几个变化：
一是新增加了事故调查处理“科学严谨”原则。过去的“尊重科学”主要是强调了事故处理中对科学的态度，但是否必须按照科学要求处理并无要求。由于法律层面的要求水平低，这就导致出现事故处理中“尊重科学”不具有“刚性”要求，出现了事故处理因果关系认定中生拉硬扯的现象。“事故处理总得有人负责”就是其必然产物。“事故处理总得有人负责”是指只要发生生产安全事故，不论什么情况，不管有无关联性，总得找几个人处理，其本质就是不讲科学。现在的“科学严谨”不只是“尊重”，而是应当必须执行的原则，因此，“事故处理总得有人负责”应当摒弃。
二是新增加了事故调查处理“依法依规”原则。老《安全生产法》没有规定事故处理“依法依规”原则，2007年出台的《生产安全事故报告和调查处理条例》中才出现了“对事故责任者依法追究责任”。实际执行中，一方面，由于老《安全生产法》中没有“依法”的要求，《生产安全事故报告和调查处理条例》职能是“依规”，等级偏低；另一方面，《生产安全事故报告和调查处理条例》中“对事故责任者依法追究责任”，实际上没有解决违反行为模式认定的“依规”，只是追究责任的“依法”。这相当于“罪名不定，直接判刑”。因此说，“事故处理总得有人负责”是违反刑事、行政责任追究“过错问责”的法治原则的。增加事故调查处理“依法依规”的原则，将对今后事故处理产生重大影响。
新《安全生产法》中规定：负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员，有下列行为之一的，给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任：对不符合法定安全生产条件的涉及安全生产的事项予以批准或者验收通过的；发现未依法取得批准、验收的单位擅自从事有关活动或者接到举报后不予取缔或者不依法予以处理的；对已经依法取得批准的单位不履行监督管理职责，发现其不再具备安全生产条件而不撤销原批准或者发现安全生产违法行为不予查处的；在监督检查中发现重大事故隐患，不依法及时处理的。
这里行政监管工作人员渎职行为明确为四种类型，处分为降级或者撤职，构成犯罪的依照刑法有关规定追究刑事责任。新《安全生产法》明确规定：负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员有前款规定以外的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，依法给予处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。这一规定无论是从认定行为还是从追究责任角度看，是实行“过错问责”的，不是“无过错问责”。
张柱庭认为，实行“过错问责”，放弃“无过错问责”，就应当实行“尽职免责”，即：负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员依法依规全面履行了安全监管职责，即使发生事故也不追究其法律责任。不过，要允许对领导干部保留“无过错问责”。因为按照中央《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的，要对党政领导干部实行问责。这里的“问责”是“无过错问责”。允许对领导干部保留“无过错问责”，这与国际上通行的“业务类”干部“过错处分”，政务类干部“无过错处分”的精神是一致的。因为政务类干部往往是人民依法选举产生的，因此，要对“社会安全事故”承担政治风险。
三是新增加了事故调查处理“注重实效”原则。老《安全生产法》中没有规定事故处理的“注重实效”，这导致了事故处理“就事论事”，有的事故发生后，处理一批干部“就事了事”，部分被处理的干部认为冤枉，有责任未被处理的干部则“漏网”，这些问题积累后形成“谁新提拔谁管安全”、“遇到安全躲着走”的现象，不能真正吸取教训。根据习近平总书记提出的“一厂出事故、万厂受教育，一地有隐患、全国受警示”的要求，新《安全生产法》增加“注重实效”的原则。事故的调查处理要真正做到“一与万”、“一地和全国”的关系，必须摈弃“事故处理总得有人负责”的思维，回到“过错问责”上，才能真正实现“注重实效”。
职责法定执法有据履职留痕
●交通运输部科学研究院交通发展研究中心政策法规部副主任李燕霞认为，交通运输行政主管部门应当强化顶层设计，坚持实事求是，遵循“明晰职责、权责相当”的管理原则，制定出台本部门依法履职、尽职免责相关规定。各级交通运输行政执法机构应全面推行痕迹化监管，确保交通运输行政执法全过程留痕备查；规范制作执法文书；及时移交移送相关材料。
在实际操作中，如何才能实现”依法履职、尽职到位“，从而实现“尽职免责”。李燕霞表示，重点在于，要严格按照法定职责和法定程序履行职责。
职权法定是尽职免责制度的基本前提。李艳霞说，因此，在立法中应当明确分清责任主体，尽可能量化责任等级，细化安全监管主体的相关义务、履职标准以及履职方式。通过建立完善尽职免责法律制度，可以营造“在岗就要尽职，履职必须到位，尽职可以免责”的良好法治氛围，建立起安全生产长效机制。
如何最大限度地调动执法人员工作积极性，化解在履行职责过程中的风险？李燕霞认为，交通运输行政主管部门应当强化顶层设计，坚持实事求是，遵循“明晰职责、权责相当”的管理原则，制定出台本部门依法履职、尽职免责相关规定。各级交通运输行政执法机构应当做到：
一是全面推行痕迹化监管，确保交通运输行政执法全过程留痕备查。现场检查要留有记录，每一次执行执法任务，都应当认真填写《现场检查记录表》，按照规定的检查流程，详细记录检查情况以及发现的问题，检查结束应当有结论。《现场检查记录表》制作完成后要交由当事人签字确认。执法人员在现场采用笔记本电脑填写的检查记录、制作的执法文书和录音、照片、录像等视听资料可以通过网络实时提交至后台服务器保存，提高执法痕迹化监管的效率。
二是规范制作执法文书。对安全检查中发现的违法问题，应按交通运输部《交通执法文书制作规范》和《交通运输行政处罚规范》的要求，规范制作《交通运输违法行为立案审批表》、《现场检查（勘验）笔录》或《调查询问笔录》等执法文书，做到文书内容齐全、格式规范、表述准确。
三是及时移交移送相关材料。对于违反法律、法规或者规章规定，应当给予交通运输行政处罚的案件，属于本机关管辖的，交通运输执法机构应当在终结调查后，将调查取证过程中收集、制作的各类证据材料和相关资料，包括书证、物证、现场检查（勘验）笔录、调查询问笔录、违法行为调查终结报告等，按照规定送本机关处罚案件审查部门审查。对于不属于交通运输行政主管部门管辖的案件，应当按照有关要求和时限移送有管辖权的机关处理。交通运输执法机构在移交移送材料时应当列明移交移送清单备查。
