中国公路收费政策的质疑与建议
2015-06-10
6月3日，上海交通大学中国发展研究院发布《中国公路收费政策的质疑与建议》，这是《安泰·问政系列报告》的第一个报告。《东方早报·上海经济评论》经授权刊发全文，试图为学界与政府主管部门讨论、评价公共政策提供平台。
上海交通大学中国发展研究院
收费公路成为中国社会当下的一个热点话题。一方面，《2013年全国收费公路统计公报》称，全国收费公路整体亏损，另一方面，根据路桥上市公司年报，收费公路被指暴利，或成为“提款机”；一方面，部分收费公路超期收费，饱受舆论诟病，另一方面，收费公路的大量到期债务无法偿还。面对此间的种种乱象，作为主管部门的交通运输部提出了关于收费公路改革的基本思路，并正在修改《收费公路管理条例》，将于今年下半年发布。我们认为，交通运输部关于收费公路改革的基本思路和《收费公路管理条例（修正案）》存在缺陷，其问题源头在于缺乏对公路定位的认知，公路体系的架构亦存在偏差，需要从这些基本问题出发，认真反思、检讨并重新制定公路收费政策。
本报告的主要观点和政策建议是：
1.公路的定位是“混合物品性质的公用事业”。基于此，并不存在性质迥异的两个公路体系，有且只有一个公路体系。应该按照一个公路体系的思路来调整、改革收费公路的管理体制和相关政策。
2.如果认同一个公路体系，那么，收费公路的理想状态是一种类型，即政府还贷公路。由此，将大大简化资金筹集的方式，即主要依靠贷款和发债筹集公路建设资金。因此，从现在起，不再批准开工建设经营性公路；禁止将已建成、在建和已批复可研但尚未开工建设的政府还贷公路转让或划转为经营性公路；研究制定现有经营性公路退出的方案。
3.根据《公路法》的规定，以及“费改税”的税制改革原则，“多用多缴，少用少缴”的公平原则，并为环境保护筹集资金的需要，将收费公路（主要是高速公路）的养护资金也折算计入燃油附加税，在建设经费的贷款全部收回后，不再另行收取通行费。
4.PPP模式通过公共政策授权的特许经营即特许收费，不应该也不可以获取远高于社会平均利润水平的高额利润，更不能转移利润至其他行业。因此，要有效推行公路项目PPP模式，关键在于创造公开透明的发展环境、硬化制度约束和监管、强化社会资本的竞争。如果不能做到上述几点，PPP模式就应当缓行。
5.对于将“延时收费”、“统贷统还”和“收费排他，以防拥堵”的做法上升为政策的考虑，要谨慎对待，充分讨论和研究，不宜匆忙付诸推行。
一、公路的定位
公路姓“公”，这里，“公”是指公用事业。公路建设和养护，首先需要巨额资金，这里，资金是且只能是以多渠道方式筹集。所以，公路的定位是“混合物品性质的公用事业”。
混合物品的界定源于公共物品的分类。公共物品分类一般有两种方式：其一，分为纯公共品（非排他性、非竞争性）、俱乐部物品（排他性、非竞争性）和共有资源（非排他性、竞争性）。其二，分为纯公共品和准公共品（有限排他性和有限竞争性），准公共品又称混合物品，又可分为公益品或受益品，如教育、图书馆、博物馆和公园；公用事业物品（具有自然垄断性），如公路、电力、自来水等。混合物品与公共物品、私人物品一并成为公共经济学中对于产品和服务的分类，以及财政职能与公共政策的划分依据之一。
混合物品是同时具有使用或消费上的有限竞争性与收益上的有限排他性的公共物品。有限竞争性是指在消费者达到一定数量之前，增加一个人消费该产品时所带来的边际成本为零，而超过该数量后边际成本将不再为零；非排他性指一个人在消费该产品时无法排除他人也同时消费这类产品，而有限排他性则是部分人可以被排除在对该产品的消费之外—基于法律或其他客观原因，譬如由于该物品的生产加入了私人资源而不能无偿使用。对照这一定义，不难发现，公路是典型的混合物品。在现实生活中，国家承担着多方面的公共职能，公共资源的稀缺性决定其无法全部覆盖公共职能，同时，私人资源有效进入公共物品的提供，在部分改变其性质，成为混合物品的同时，也可以提高其效率。所以，混合物品成为当今社会的一个重要存在。
所谓公用事业，是指具有社会主体和居民共享特征的，服务于全社会生产、流通和居民生活的各项事业，包括公路在内的基础设施和市政服务通常属于公用事业。将公用事业混同于公共服务（物品）的表述屡见不鲜，甚至在一些政策性思路中也常有这种误读。在交通运输部关于收费公路改革的基本思路中，我们就发现了类似的问题。公用事业与公共服务都具有共享特征，但前者的消费是可以分割的，即排他的，后者的消费是不可以分割的，即非排他的，所以，前者可以对消费者收费，后者则不可以。在现代社会，公共服务的非排他有两种情形，其一是技术性的，技术上无法做到排他，如国防、知识；其二是制度性的，制度上不允许排他，如义务教育、公共卫生。厘清公用事业和公共服务的区别，对于相关政策制定是至关重要的。
公路的资金来源和使用特征决定了它的“混合物品性质的公用事业”的定位。定位是事物相对稳定的规定性。因此，制定公路收费政策必须始终扣紧公路的定位。
二、公路体系的架构
在交通运输部关于收费公路改革的基本思路中，提出了未来中国的公路体系。交通运输部认为，未来形成两个公路体系：普通公路由政府公共财政承担，提供均等化基本公共服务；高速公路通过收费方式，由用路者支付，提供效率服务。同时努力做到每一条收费公路的附近或平行走向上有一条以上可供选择的非收费公路。
这个思路告诉我们，普通公路未来将是公共服务，而且是基本公共服务。既然是基本公共服务，那么，它就将是非排他、非竞争的，具体到公路，也就是不收费、不拥挤的。根据基本公共服务的性质，这里的不收费是指，既不收建设费用，也不收养护费用。显然，交通运输部误将公路这一本应是混合物品性质的公用事业作为纯公共服务了。这个思路还告诉我们，中国的高速公路将永远是效率服务，将永远收费。如果这里的永远收费是指养护费用，那无可指摘，但如果不是，而是包括建设费用，就需要商榷了。与之而来的问题是，即便是养护费用，究竟选择什么方式收取？
公路是具有有限竞争性的混合物品，在使用者达到临界点之前是非竞争的，之后具有竞争性。但是，公路是否具有使用上的非排他性？这个更多地取决于法律的规定，法律可规定非排他，如城市道路和普通公路；也可规定排他，如收费的高速公路。是否具有排他性，是影响物品分类属性的重要方面。美国基本上规定所有道路都非排他—除极少数收费公路，它的道路是一个体系；中国交通部现在规定乡村公路、普通公路非排他，高速公路排他，公路变成两个体系。这两种情形，逻辑上似乎都说得过去。但是，法律的规定会直接影响到公路的财务安排，即建设、养护资金的筹集方式。美国因为法律规定非排他，因此，经费来自税收，包括一般税收（少部分）、燃油税（目前是主要部分，未来可能被里程收费所取代）和土地溢价归公部分。中国的情形则比较混乱，经费来源既有车购税、燃油附加税，又有高速公路收费；使用上，前两种经费来源同时用于非排他的公路和排他的高速公路，后一种则只用于高速公路。中国高速公路的排他纯粹是为了收费而定的，但引出了一系列问题：一条高速公路的收费总量怎么定？以收足该公路的建设成本为标准，还是不设总量上限？一条高速公路的收费年限怎么定？如果设定年限，设定多少年为宜？和前两个问题相关的，如果属于在给定年限内收足了建设成本就不再收费的情形，那么，可能（1）此后的车辆不用付费，实质上构成了对此前此后高速道路使用者的不公平；（2）为了尽快收回成本，可能设定了过高的收费标准，从而降低了高速道路收费期间的使用效率；（3）对于道路使用不足的经济欠发达地区，可能永远没有一条能够收回投资的高速公路。因此，综合考虑，还是美国的一个公路体系比较恰当。
交通运输部关于公路体系改革思路的“二分法”取了两个极端：作为公共服务的公路和作为私人（效率）服务的公路。这显然违背了公路的定位，是必须调整的。如果我们在公路定位上没有歧义，也同意上述分析，那么，就应该按照一个公路体系的思路来调整、改革收费公路的管理体制和相关政策。如果说公路体系内部存在着差别，那么，它们主要体现在建设资金投入的来源和结构上。显然，这个差别只是量的，而不是质的。
三、建设资金的筹集与偿还
公路收费政策是否合理，首先取决于建设资金筹集与偿还的方式。
《中华人民共和国公路法》规定：“除本法第五十九条规定可以收取车辆通行费的公路外，禁止任何公路收取车辆通行费。”《公路法》“第五十九条”的规定如下：“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：（一）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；（二）由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；（三）由国内外经济组织依法投资建成的公路。”现在通常将这三种情形简化为两种收费公路类型：政府还贷公路，指第一种情形；经营性公路，指第二、三种情形。第二种情形是指部分经营性公路来自政府还贷公路的变性和转让；第三种情形是指部分经营性公路是社会资本投资建设的公路。
回顾改革开放以来我国的公路建设，尤其是高速公路建设，通车里程超常规增长是有目共睹的事实，但其中的公共政策失误何在？我们认为，失误就在于开了建设经营性公路的口子，并允许政府还贷公路变性为经营性公路。本来，公路变性可以只是一种财务安排的调整，可以不增加剩余收费的总量，但在中国的情形恰恰不是这样。也许有人会说，如果不开经营性公路这个口子，不允许政府还贷公路转让为经营性公路，就不会有公路建设的如此巨大成就。这究竟应该如何认识？
首先，“要想富，先修路”，公路对于经济和社会发展的作用毋庸讳言。但是，以什么方式筹措公路建设资金，决定着企业和居民的用路成本，也决定着全社会的物流成本。中国的物流成本明显高于国际一般水平，与经营性公路及其占比过高有着密切的关系。数据显示，企业的物流成本占销售额的比例，中国为20%~40%，发达国家在9.5%~10%；社会物流成本占GDP的比重，中国为18%，美国是8.5%。数据还显示，我国的过路过桥费占运输成本的34%。尽管物流成本居高不下还有其他原因，但过高的公路收费无疑是其中的一个重要原因。由此，已经影响到中国企业和产品的国际竞争力。
其次，一如过去30多年的增长方式对于推动中国经济增长起到过历史性作用，但时至今日，这一方式中的一些关键条件难以为继，必须转型一样，经营性公路的融资模式也已经走到尽头，必须调整与改革。以政府还贷公路和经营性公路相对平衡的江苏省为例（在广东省，高速公路几乎都是经营性公路）：2013年，该省政府还贷公路3142公里，经营性公路4120公里，占比分别为43.27%和56.73%；政府还贷公路债务负担384亿元，经营性公路则为1150亿元，占比分别为25.03%和74.97%。可见，经营性公路与政府还贷公路里程相近，但负债和融资成本均远高于政府还贷公路，其融资模式已不可持续，必须调整与改革。
再次，经营性公路自身弊端彰显，到了设计改革方案研究其退出的时候了。高速公路上市公司的利润水平甚至超过金融、房地产等行业，已是尽人皆知的事实。宁沪高速2010年年报坦承，收费公路毛利润率高达73.77%。四川成渝同年的年报显示，这家公司及其属下3家分公司，营业利润率最低的也有53%，最高的达70%，平均达到66%。2014年的部分年报显示，深圳高速、山东高速、成渝高速等企业的利润率多在30%以上。在特许经营的条件下，居然有如此丰厚的回报，其他企业和老百姓将作何感想？一方面，路桥公司现金流充沛，另一方面，也考虑到收费大限以后的出路，媒体报道，已有路桥公司涉足房地产、金融等高回报行业，这部分业务收入和利润甚至高于主营业务收入和利润。对此，必须重申，由公共政策授权的特许经营即特许收费，不应该也不可以获取远高于社会平均利润水平的高额利润，更不能转移利润至其他行业，如果这个问题在授权特许经营时没有说清楚，现在必须提出来，并加以监管。
这一政策失误主管部门已在反思和检讨。2012年4月，交通运输部、国家发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办联合下发《关于禁止将政府还贷公路违规转让或划转成经营性公路的通知》（下简称为《通知》）。《通知》指出：“禁止以体制调整、资产重组、有利融资等名义，违反《收费公路管理条例》等有关规定，将政府还贷公路，包括在建或已批复可研但尚未开工建设的政府还贷公路，转为经营性公路，随意变更政府还贷公路属性。”然而，《通知》存在语焉不详的问题。从《通知》的标题，以及其中的一段表述：“禁止……将政府还贷公路，包括……”，应理解为所有政府还贷公路都不得转让或划转成经营性公路，但是，文件中还有几段相关表述却并非这个意思。
表述一：“政府还贷公路收费权转让必须严格按照规定程序报批并采用招标投标方式，及时向社会公布”；表述二：“对已批准的政府还贷公路，在建设过程中转为经营性公路并确由国内外经济组织投资建设的，应按规定程序报原批准单位重新批准”；表述三：“转让国道（包括国道主干线和国家高速公路网项目），应当报国务院交通运输主管部门批准；转让国道以外的其他公路收费权，应当经省级交通运输主管部门审核同意，报省级人民政府批准，并报国务院交通运输主管部门备案”。由此表明，这个文件仅针对“在建或已批复可研但尚未开工建设的政府还贷公路”，并未涉及已建成的政府还贷公路，更未涉及是否继续批准建设新的经营性公路。
现在，相当部分地方政府的负债水平都已达到或超过警戒线时，利用社会资本建设包括公路在内的基础设施和市政服务，就成为它们的首选。因此，如果已建成政府还贷公路转让或划转经营性公路，以及新批准开工建设经营性公路的源头不堵上，仅仅禁止将在建或已批复可研但尚未开工建设的政府还贷公路转让或划转为经营性公路是远远不够的。可以预见，如果继续批准经营性公路项目，继续提高其在收费公路中的比重，那么，一个人为造成的高速公路自然垄断行业就将最终形成（现在是初步形成），高速公路收费就将遥遥无期，这是该行业以外的企业和广大居民都不愿意看到的。
我们认为，收费公路的理想状态是一种类型，即政府还贷公路，由此，将大大简化资金筹集的方式，主要依靠贷款和发债筹集公路建设资金。但是，目前做不到，经营性公路是一个现实存在。即便如此，也有多种政策
