收费公路条例重大调整 拟纳入地方债
2015-06-12
经济观察网 记者 梁嘉琳 经济观察网10日从接近交通部的相关人士独家获悉，时隔两年，《收费公路管理条例》修正案即将重新公开征求意见。该条例将出现重大调整，将现行收取通行费的“政府还贷公路”模式，转为政府发债修路的“政府债务性公路”模式。上述人士参与了《收费公路管理条例》的修法工作。
随着地方公路建设经费缺口扩大，上海交通大学中国发展研究院执行院长陈宪呼吁，对于各地将高速公路现行收费期限“适当延长”的做法，如果要上升为国家政策，必须审慎对待，充分讨论和研究，而不宜匆忙付诸实施。
政府债务性公路
交通部公路科学研究院公路交通发展研究中心主任虞明远向经济观察网分析说，从收取通行费的“政府还贷公路”模式，转为政府发债修路的“政府债务性公路”模式，意味着国家收紧了地方筹集公路建设资金的渠道。地方债发债额度有限，还要把有限的额度用于诸多社会公益性事业，还要接受纳入政府全口径预算，接受地方人大的审核。
“尽管可能遏制地方政府的修路冲动，控制地方的债务风险”，但虞明远说，发债周期加长后，短期内会对公路建设进度造成影响，中长期会对公路建设速度和规模造成影响。
2013年5月，《收费公路管理条例》修正案首次公开征求意见，将原条例修改为：“省、自治区、直辖市人民政府交通运输主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款……”这就是俗称“统贷统还”的“政府还贷公路”模式。虞明远说，未来占主导地位的是“统借统还”的“政府债务性公路”模式。
具体而言，第一版征求意见稿规定：“对于政府还贷公路的收费标准，应当根据贷款、有偿集资款总额、融资成本、偿还债务的期限、当地物价指数、收费年限以及交通流量等因素计算确定。”
出路：交通PPP？
为缓解地方公共交通建设资金缺口，新版征求意见稿将首次提出政府和社会资本合作（PPP）模式。今年4月，交通部已发布了《交通基础设施PPP等模式试点方案》。虞明远说，PPP模式刚刚启动，效益好的公路基本建完了，剩下的都是效益不太好的，新增公路的建设成本很高，光靠广告经营权、服务区经营收入，对社会资本的吸引力有限。
“虽然有一些成功案例，各地也在积极争取PPP落地，但PPP推广起来有一定难度”。虞明远建议，为覆盖投资成本，满足合理回报，建议地方政府将沿线地块配套给社会资本开发，甚至在运营期为其提供财政补贴。
在投资收益方面，2013年版的征求意见稿规定：“经营性公路投资的合理回报率可在上海银行间同业拆借利率（Shibor）基础上通过适当上浮的方式确定。具体的上浮幅度在特许经营协议中确定。”但业内人士认为，这一水平的回报率不足以吸引到社会资本。
虞明远进一步说，过去政府直接从政策性银行、商业银行获得贷款，未来是政府引入社会资本后，由社会资本作为投资方从银行获得贷款。
收费之争
2013年版的征求意见稿曾因“适当延长收费年限”等“兜底条款”，引发各界争议，最终导致《收费公路管理条例》沉积了两年。上述接近交通部的相关人士向经济观察网独家披露，这一条款会在新版征求意见稿中作出调整。
2013年版的征求意见稿规定：“经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿。”
陈宪分析说，“延时收费”可能有三个主要原因，其一，确实存在收费到期，但贷款或债务尚未全部收回，需要延时收费；其二，多年的特许收费权，已经形成既得利益集团，来自于他们的阻扰和抗拒是不难想见的；其三，对于收费期限到达后的相关处置，包括制度安排，公司或机构退出和养护经费收取等，相关主管部门、收费机构和路桥公司都缺乏思想准备和政策准备。
“公平性高于收益性，社会效益高于经济效益。”虞明远说，对于中西部、欠发达地区的公益性公路，公路投资价值偏低，而且禁止收取通行费，需要中央政府加大投入，或者由地方政府发债修路。
对于经营性公路，虞明远说，大方向是通过特许经营权，遏制经营方“暴利”，降低过高的回报率，“一旦超出合理回报率，政府就要获得回报，用于公共事业，很多国家也是这么做的”。
