收费公路条例修正不应止于模式调整
2015-06-16
时隔两年，《收费公路管理条例》修正案即将重新公开征求意见。该条例将出现重大调整，将现行收取通行费的“政府还贷公路”模式，转为政府发债修路的“政府债务性公路”模式。(6月14日《经济观察报》)
由现行“政府还贷公路”调整为“政府债务性公路”模式，如果这一消息属实，当然确实称得上是一种“重大调整”。因为从政府财政预算尤其是地方财政预算的角度来看，“政府债务”实际上是一个比“政府还贷”更为严格、也更具约束性的概念。这正像有专家指出的，“地方债发债额度有限，要接受纳入政府全口径预算，接受地方人大的审核”。因此，新的“政府债务性公路”模式，将有利于对现行收费公路体制形成更有效制约，“遏制地方政府的修路冲动，控制地方的债务风险”。
但对于“政府债务性公路”模式的价值，恐怕也不宜太过高估。因为一个明显的事实是，无论是“政府还贷公路”还是“政府债务性公路”模式，“还贷”也好、“发债”也罢，事实上仍然都是一种“借钱修路”模式，没有从根本上改变收费公路的“借钱修路，车主埋单偿还”的实质，依然远远不是真正理想的“政府投资修路、财政埋单”模式。
而众所周知，长期以来，我国现行收费公路体制之所以饱受诟病，一个根本弊端正在于，囿于收费公路规模过于庞大，广大车主乃至整个社会的交通运输成本负担一直十分沉重。如数据显示，“中国高速公路收费占物流业总成本的1/3，而2010年中国物流总费用占GDP比重为18%左右，比发达国家要高1倍左右”。而据交通运输部数据，2013年底，全国收费公路里程高达15.65万公里。
高速公路等公路建设维护费用均相当不菲，当然必须有人埋单。但问题是，作为社会公共基础设施、原本姓“公”的公路，在广大纳税人已承担巨额相关税负的情况下，政府财政是否也应承担相应的投资、埋单责任？如在经历连续三次上调之后，目前我国成品油税负比例已增至45%，汽柴油消费税已从此前的1元/升和0.8元/升，分别提高至1.52元/升和1.2元/升。按2013年我国汽油消费1290亿升、柴油消费2000亿升计算，1年的汽柴油消费税总量将接近4400亿。而除了成品油消费税，2013年我国车辆购置税也多达2596亿元。这意味着，仅上述两项税收，每年就近7000亿(与车辆相关的全部税收，显然还远不止于此)，几乎两倍于2013年3652亿的全国收费公路通行费总收入。
这种背景下，对于新一轮的《收费公路管理条例》修正案，如果仅止于简单的模式调整，价值仍是十分有限的，甚至难免“换汤不换药”之虞，除此之外，最关键的“修正”，还须紧盯“收费公路规模过大、民生负担沉重”这一痼疾。一方面，对政府之于公路的投资、埋单责任，进行更清晰明确的厘清界定。如高速公路的建设维护，公共财政究竟应承担什么责任、多大责任？哪些公路成本须由税收埋单，而不能再向消费者收费？另一方面，对于现有收费公路的收费期限、定价标准，也须进行更严格限制。如现行最高25或30年收费期限，应考虑进一步压缩；应将“居民承受力、社会物流成本”等因素作为制定收费公路定价标准的基本依据。
