“发债”比“还贷”更适合收费公路
2015-06-17
据报载，《收费公路管理条例》修正案即将重新公开征求意见，该意见将现行收取通行费的“政府还贷公路”模式，转为政府发债修路的“政府债务性公路”模式。2013年版的征求意见稿中备受诟病的“适当延长收费年限”等“兜底条款”也将在新版“意见”中作出调整。若此消息属实，则我们认为，发债式修路比还贷更适合收费公路。
收费公路在中国公路总里程中占比并不高。截至2013年底，全国收费公路里程15.65万公里，占公路总里程的3.6%。但收费公路大多是干线公路，在商业活动和居民出行中扮演的角色不容忽视。按技术等级划分，收费的高速公路为10.04万公里，占高速公路通车总里程的96.1%（2013年底）。
公路的修建和运营的成本高昂。为筹集资金，高等级公路的修建主要采用两种方式，政府贷款修路、资本投资修建并允其特许经营。从里程来看，到2013年底，政府还贷公路9.95万公里，经营性公路5.70万公里。高速公路中，政府还贷与经营性的比重为55:45。
政府贷款修路的问题是明显的，某些地方政府注重短期政绩，往往不计成本，没有车流的路也修了一大堆。2013年，全国收费公路收支整体亏损661亿元，中西部和东北一些省市的收费公路收入连当期的支出都弥补不了，更别说偿还本金。这些不良资产背后的地方政府债务也备受金融市场关注。
出于化解地方债务问题，中央政府近年开始约束地方政府向银行借贷的冲动，禁止地方政府再向银行贷款，允许地方政府以发行新债券的形式替代原有对银行的信贷债务。在这种背景下，地方政府新增城市建设和基建投资的融资也转向债券市尝以发债替代银行信贷。
相较向银行贷款的间接融资模式，以收费公路为项目主体的债券融资需要向金融市场披露更多的信息，收费公路的投资收益要足够高才能获得投资者的认可，并以此筹集到足够多的资金用来修路。因此发债修路比还贷修路更能督促地方政府在必要的城市间修路，投资人的认可用市场的力量保证资金的使用效率，可以在较大程度上杜绝无效率收费公路的建设。这在某种程度上也降低了地方政府陷入债务泥潭的可能性。
发债（及还贷）修路，收费得来的资金足以弥补修建资金后，收费公路当何去何从？社会的呼声多是取消收费，旧版修正案征求意见稿中的“适当延长收费年限”也饱受批评。但不得不指出，公路即使没有还债（贷）的压力，也需要筹集日常维护的费用，靠政府投入不仅会减少公路的供给，也会降低公路的服务质量。同时免费公路会造成公路被过度使用，不利于通行效率。因此，除了城市内的道路以外，城市间高等级公路是否保持收费宜理性看待。
支持高速公路收费并不意味着现有收费公路的经营模式便是全对的。目前中国的收费公路多数带有公共品的特征，是商业活动和居民生活必不可少的需求，既然是政府主导，收费就有政府性基金的特征，其收支和经营情况应该有更大的透明度，接受公众监督。但全国范围和各省市的收费公路经营情况，以前并没有定期披露，去年才披露了全国层面的经营情况。
另外，收费公路也应该根据收支情况调整公路供给。例如沪宁高速已经处于流量过载，现有公路的收费足以额外新建平行高速分担车流，缓解拥堵。
