监理模式+ 适合什么模式就采用什么模式
2015-06-24
监理与建设管理模式息息相关，工程监理制是改革的核心和重中之重。因此，现在不妨把各种不同模式下的监理角色作为切入点，结合“强制监理”、“社会监理”和“自行监理”等实现形式，进一步探讨“为谁监理、谁监理”的角色定位和职责担当问题，并为“监理什么、怎么监理”思路奠定基矗
监理定位与建设管理模式新探
近期，关于有关部门“取消强制监理”并进行改革试点的消息，引起行业内外热议，赞成者有之，反对者也不乏其人。但反对者也普遍承认，改革工程监理制度是大势所趋，现行监理制度主要存在定位不清、责权利不明等问题。
明确监理定位即监理角色定位，说到底，争论焦点首先是“为谁监理、谁监理”问题。
当前，随着我国全面深化改革的新形势和公路建设管理的新发展，以四项制度为主要内容的公路建设管理体制进入了新的改革阶段。交通运输部《公路建设管理体制改革研究》报告中，按照问题导向、顶层设计原则，明确落实项目法人负责制、改革工程监理制、完善招投标制和强化合同管理制等基本要求，提出并试点了三种项目建设管理模式：自管模式、改进的传统模式和代建模式，同时要求创新项目建设管理模式，逐步推行一体化的项目建设自管模式和专业化的代建制模式，把握准确定位，明确在不同建设项目管理模式下工程监理可以有不同实现形式。
原监理定位规定梳理我国现代公路工程监理制度经过起步、推广、规范、稳定等发展阶段，目前进入了改革转折期。相应地，监理职责定位也不断变化。
1985年7月，交通部发布《公路工程质量监理暂行办法》（[85]交公路字1459号）提出：“工程质量监理机构代表建设单位负责对工程质量进行监督，监理人员应对建设单位负责，维护国家利益。”“建设单位应向所负责的工程建设项目派出驻工地的工程质量监理人（也可委托或聘请），上述监理人员应经交通厅工程质量监理机构批准并抄送建设银行(601939,股吧)。”可以看出，当时质量监理指的是质量监督。
随着鲁布革水电站（1984年10月开工，我国改革开放后第一个利用世行贷款并进行国际竞争性招标和项目管理的工程）、西（安）三（原）一级公路（1986年12月开工，第一条利用世行贷款修建的公路）、京津塘高速公路（1987年12月开工，第一条按菲迪克实行监理制的高速公路）等世行贷款项目的建设，以《菲迪克施工合同条款》为核心的施工监理制被原汁原味地正式引进。到1995年4月，我国第一项工程监理标准—《公路工程施工监理规范》（JTJ077-95）发布，标志着被称为“中国特色的菲迪克条款”形成。在其条文说明中强调：“由于世界银行、亚洲银行等国际金融组织有明确规定，使用他们贷款的项目，必须实行工程施工监理。”“在改革开放的新形势下，公路建设管理体制由建设单位直接管理，转变为业主、监理、承包人各就其位、各司其职、各负其责的共同管理模式。”监理作为“公正的独立第三方”，同时维护业主和承包商的利益，更重要的，外方、中方监理要维护贷款方的利益。
1989年4月，交通部《公路工程施工监理暂行办法》（[89]工公字131号）规定：“建立我国公路建设的监理制度”，“监理工程师依据监理合同，独立、公正地行使监理职权，对业主和承包人均具有约束力；业主对工程施工的任何决定，必须通过监理工程师，并符合合同规定”，“业主与承包人在执行施工合同中，发生任何合同争端均须提交监理工程师协调和解决”。1992年5月，交通部《公路工程施工监理办法》（交工发[1992]378号）指出：“完善施工监理制度”，“建设单位与施工单位在执行施工合同中发生合同争端，应按照施工合同及有关法律法规的规定，提交监理工程师协调解决。”可见，监理工程师作为经业主委托、独立于业主和承包商之外的一方，应按照法律法规和标准规范公平、公正地维护双方的利益。但《公路工程施工监理规范》（JTJ077-95）条文说明中说：“施工监理单位是执法单位。”反映了大家对监理的认识并不统一、准确。
1997年7月《公路法》第二十三条：“公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度、招标投标制度和工程监理制度。”1997年11月《建筑法》第三十条“：国家推行建筑工程监理制度。国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。”第三十二条：“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。”在国家法律层面正式确立了工程监理制度，当然也有人理解为“强制监理”。2000年1月，国务院《建设工程质量管理条例》第十二条：“下列建设工程必须实行监理（：一）
国家重点建设工程（二）大中型公用事业工程；（三）成片开发建设的住宅小区工程；（四）利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程；（五）国家规定必须实行监理的其他工程。”
1992年6月，交通部《公路工程质量监督暂行规定》（交工发[1992]443号）提出了“公路工程实行"政府监督、施工监理、企业自检"的质量保证体系。”1996年7月，交通部《公路建设市场管理办法》第三十四条：“公路工程实行"政府监督、社会监理、企业自检"的三级质量保证体系。”2004年12月，交通部《公路建设市场管理办法》第二十九条：“公路工程实行政府监督、法人管理、社会监理、企业自检的质量保证体系。”社会监理只是在监理行业独立、发展之初，从措辞、用词上与“政府”监督、“企业”自检相对应、相区分，而不是政府、社会、企业三者关系定位，更不是代表社会进行监理，监理、施工单位的社会企业属性是相同的。
监理不是第三方的说法，在变革性的1999年第1版菲迪克《施工合同条款》（新红皮书）中，得到了确认。它淡化了监理工程师的“第三方”独立、公正和仲裁等特征，工程师是“雇主的人员”，“雇主应任命工程师，履行合同中规定的职责”“工程师应被视为代表雇主”等表述随处可见。另外，菲迪克已于2013年启动新的修订工作，（咨询）工程师是“问题解决者、组织者、沟通者、计算者和设计者。”
实际上，目前我国在不同地区、不同管理模式的公路建设项目中，监理既非“独立第三方”，也非真正意义上的“业主代表”，与业主、施工单位之间的责权存在交叉。
建设管理模式日前，交通运输部提出“创新项目管理模式，探索项目管理专业化的多路径”。针对多年来大部分公路建设项目采用的“建设＋监理”传统模式，对政府性投资建设项目提出三种项目建设管理模式。我们把世行等贷款项目要求的菲迪克模式纳入，分别称为A、B、O、P四种模式。
A模式，又称三角模式或平衡模式、菲迪克模式，即原世行、亚行等贷款项目全面执行菲迪克条款的模式，在贷款方制约下实现真正意义上的“铁三角”（监理＋业主＋承包商）。
B模式，又称垂直模式或传统模式，即项目法人社会监理施工单位模式，三者不是“平行”或“三角”关系，而是垂直管理关系。我国大部分工程建设项目采用的是这种业主招标委托社会监理模式，并逐步形成了“五控两管一协调（质量、安全、环保、费用、进度控制，合同、信息管理，综合协调）”
工作机制。今后，对于建设规模大、技术条件复杂的项目，仍然适合采用这种责权明确的改进传统模式。
O模式，又称一体模式或自管模式，即项目法人（监理）施工单位模式。由具备相应专业能力的项目法人统一负责项目建设管理的全部工作，不再强制实行委托社会监理，而是自行监理。自管模式的优势，在于项目法人对工程全权负责，有利于主体责任落实，同时集中管理也提高了管理效率。
P模式，又称代建模式，即出资人代建单位（＋监理）施工单位模式。项目出资人没有足够的专业管理能力时，通过招标等方式选择代建单位，签订代建合同，委托其承担建设管理工作，并鼓励代建单位同时负责监理工作。
不同模式下的监理定位毫无疑问，在我国现行法律法规、技术标准体系框架下，“为谁监理”的答案只有一个：为雇主—付监理费给自己的人，即建设单位（项目法人）。监理工程师认真负责、付出了劳动，同时为国家、为社会、为人民、为政府、为行业、为企业，甚至为施工单位、更为自己，作出了贡献。但不能因此说代表他们任何一方。即使政府投资建设项目中监理费出自财政资金，监理也是直接为项目法人服务。
众所周知，代表政府进行工程质量、安全等监督管理的是监督部门。托人负责的受托方，按合同要求和规范开展监理工作。
监理工作是项目建设管理工作的重要组成部分（以前也有“监理工作是建设管理工作的延伸”的说法），是一种咨询服务，监理单位根据委托方要求，通过合同明确责任和权利。我国的工程实践和国外的管理经验都表明，监理的职责和工作内容不是可有可无，而是要把握准确定位，明确在不同的建设项目管理模式下工程监理可以有不同的实现形式，即“谁监理”的问题。
A平衡模式中，监理单位是独立的咨询公司，监理工程师是高级专业技术管理咨询人员。按照世行等贷款方的规定要求，通过公开（国际）招标选择监理单位，如京津塘高速公路工程，主要按照菲迪克土木工程通用合同条款、公路工程技术标准和监理合同等进行合同管理以及工程质量、进度、费用控制，有计量支付权和仲裁权，因此称为独立第三方、三角关系。菲迪克条款的主要内容是明确业主、（监理）工程师和承包商的关系和职责，而不是仅针对监理工程师。在该模式下，核心是合同管理，关键是计量支付权和“让工程师满意”。必须考虑贷款方的最终支付权和监管权，监理也可视为贷款方的代表，这才是平衡关系的基础和保证。只不过我们逐步相应地配备了大量监理员和辅助人员，过多地参与工程现场检查控制，并因此造成了我国监理定位的模糊和混乱。
B传统模式中，监理单位是独立的监理公司，监理人员包括监理工程师、监理员和辅助人员。根据我国法律法规，由项目法人通过公开招标等方式选择、委托监理公司设立监理机构，通过签订监理合同明确双方职责。建设、监理、施工单位是垂直管理关系，监理机构、监理工程师受项目法人委托、代表项目法人、对项目法人负责。监理机构按照法律法规、技术标准、《公路工程施工监理规范》和监理、施工合同等，负责工程质量、安全、环保、进度、费用等控制，以及合同事项管理等工作，有一定的现场计量权。
我国监理公司一般由原交通公路行业单位所属或设立，现在作为独立行业，多数监理单位的咨询属性仍不明确。因此，要鼓励扶持监理企业转型，引导它们逐步向高端咨询、代建等方向发展，根据市场需求提供高水平、个性化的咨询服务。我们还要深化监理人员职业资格制度改革，更加注重从业人员的实际专业能力和水平。
O自管模式中，由项目法人统一负责项目的建设管理工作和监理工作，不再强制实行社会监理，监理人员是项目法人人员或其聘用的监理工程师。项目法人按照法律法规、技术标准和《公路工程施工监理规范》自行监理，对工程质量、安全、进度、投资、环保等负总责。自管不是不监理，而是项目法人自行监理，仍要根据法律法规、执行监理规范、完成相应的监理工作。由于原本监理的工作内容就属于项目建设管理工作的组成部分，如果项目法人有具备相应监理能力的人员，能够完成规定的监理工作并承担相应责任，不再委托他人进行监理，也未尝不可。自管与原建设单位直接管理的区别，在于监理工作的依据、职责、范围、内容、程序和效率等更加明晰、规范和细致。
P代建模式中，由项目出资人选择符合资格标准、具有相应管理能力的代建单位承担项目建设管理工作，并鼓励代建单位统一负责建设管理工作和监理工作。代建是比监理更全面、更直接、更深入的工程项目管理，监理工作是代建工作的必然组成部分。同时，具备能力的监理单位从事代建也是大势所趋。
综上所述，把为项目法人监理与不同模式下谁监理相结合考虑，可以将开放程度分为四个等级（L1为最高、L4为最低）。同时，不管如何改革、发展、调整，都应把明确职责、保证费用、提高素质、降低人数等作为监理管理基本要求，并最终实现保证工程质量、安全和效益目标。
为完善建设管理模式而进行监理制度改革、明确监理职责定位，既不是简单地取消，也不是简单地恢复业主独家管理，而是回归“工程咨询服务”的本质，适应公路建设发展形势，满足不同建设管理模式需求，视需、适需服务，按照责权利一致原则，依法依合同履行职责、发挥作用。
无论哪种建设管理模式，“为谁监理”的答案是相同的，有所区别的是“谁监理”。而针对“监理什么、怎么监理”问题，交通运输部提出，要修订监理规范，突出程序控制、工序验收和抽检评定职能，适当减少旁站、平行试验和内业等工作量，强化质量安全关键问题的话语权和否决权。
