综合交通运输体系如何构建
2015-06-25
选择以综合交通布局中国未来发展，还是选择以中国发展来布局综合交通？选择统领整个综合交通运输体系的“有为”，还是形式化管理的“无为”？
这是一道现实课题，也是中国“大交通”所必须面对的。
一眨眼，铁道部撤销已有两年多，而中国综合交通运输体系如何构建，则还在继续探索中。
2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案公布，国务院组成部门将减少至25个。最重要的一环是：中国实行铁路政企分开，组建国家铁路局和中国铁路总公司。这意味着，国务院机构改革和职能转变后，计划体制的最后一个“堡垒”—铁道部被撤。
在很多铁路人眼中，这是一个艰难的决定。具体的改革方式是：“将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，加快推进综合交通运输体系建设。组建国家铁路局，由交通运输部管理，组建中国铁路总公司。”
当时的理由是：“为推动铁路建设和运营健康可持续发展，保障铁路运营秩序和安全，充分发挥各种交通运输方式的整体优势和组合效率，有必要实行铁路政企分开，加快推进综合交通运输体系建设。”
仔细分析改革路径，显然指向的是“加快推进综合交通运输体系建设”。综合运输体系是指各种运输方式在社会化的运输范围内和统一的运输过程中，按其技术经济特点组成分工协作、有机结合、连续贯通，布局合理的交通运输综合体，是由铁路、公路、水路、管道和航空等各种运输方式及其线路、站场等组成的综合体系。
本文所要观察的是，铁道部撤销，交通部主政综合交通运输管理两年过去了，我们应如何从国家战略构建入手，加快推进综合交通体系建设。
定位：以谁为主？
铁路、公路、水路、管道和航空这五种主要交通运输方式，此前分铁路、交通、民航三个部委管理，继2008年、2013年两次国务院直属机构改制之后，尽数纳入交通运输部管理，从形式看，由此开启“大交通”模式。
直观大交通的顶层战略管理，存在一个不可忽视的问题—五种主要交通运输体系最高行政管理领导层，应“以谁为主”的问题。
目前看，基本是以原交通部领导班子为主，中国民航局局长为交通运输部第一副部长，第五副部长也为民航人选，铁路方在14人组成的交通运输部领导层中仅有1位（国家铁路局局长），且位列第四副部长。
从三维看综合交通运输体系骨架，上是民航，中是铁路，下是公路。原交通部主要负责公路、水路、管道等运输方式宏观管理，现在要其综合管理各种交通运输，从专业管理、综合平衡、战略发展等方面看，显然有些单薄，担负起“大交通”这份重担可能还要更多力量。如以民航主导整个综合交通运输体系，那更是不现实。
而铁路以其自身优势和特点，在综合交通体系中，本身就具有天然的主导地位。
长期以来，铁路是国家的重要基础设施、大众化的交通工具，在中国综合交通运输体系中处于骨干地位。从土地占用、能源消耗、环境污染、运输安全等多个方面分析各种交通运输方式，比较优势最为突出。中国地域辽阔、人口众多、资源分布不均，所以经济、快捷的铁路普遍占有更大的优势，成为一种受到广泛使用的运输方式。目前中国已经拥有全球第二大铁路网以及全球最大规模的高速铁路网。
现实地看，以铁路管理力量作为交通运输部领导层主导力量，其形成综合性主政“大交通”的能力和速度要远胜过其他，对于行业发展、国家整体交通战略将更为兼顾和完善，其下可托底公路、水运、管道等运输，上可够着民航运输。这种建构应该是一种管理设置和领导配置的常识。
当然，不能苛望从2013年国务院直属机构改制之后就一下子能实现。但是时过三年，这种顶层设置还未出现，略有一些遗憾。
如大部委是一种由分到合的集约化管理必然趋势，那就应以铁路为主，将交通运输部所属的中国民航局、国家铁路局等机构合署办公，合并管理、职能、专业等同类项，优化人员配置，打造成真正的“大部制”，消除冗员，提高效率，促进协调，转变职能。不能在改革的最后，平添机构，增设人员，降低效率，给综合交通运输带来更加复杂、交叉、竞争的不良管理。
融合：油水分离？
2008年民航并入交通部后的形式管理，到2013年铁路并入交通运输部，没有想到，依然还是这种形式上的管理模式，也就是一种“油水分离”的态势。看似各种交通运输体系都纳入了“大交通”这口“锅”，但是“油”与“水”的融合确实是一个难题。
出现这种情况，是可以预见的，也是合并后本身所具有的必然问题。除前述“以谁为主”的宏观建构之外，中观层面看，很大程度上不同的行业文化、管理形态、人员构成、市场模式等决定了必然会出现这种态势。
从目前看，综合交通运输体系，基本还是各忙各的，略有合作而已。而实际上，真正综合交通体系融合，需要打破这几种交通运输方式之间的壁垒，让人、财、物等能够自然流动，优化配置，以淡化行业界限，互相浸入。有了这种相互之间的打通，才有可能通盘发展，整体运行，让合作和竞争处于同一个可执行的愿景之下。
解决前述的交通运输部国家层面的综合管理问题相对好办，最大的难点就是在区域、省市的综合交通运输综合监管方面，这需要将铁路、公路、民航监管纳为一体，进行系统优化。公路、水路、管道等的监管是以省级行政区交通厅这一架构设置的，而民航局是7个管理局设置的，国家铁路局是7个监督管理局设置的。民航、铁路长期实行的垂直管理，公路、水运等是分级管理，地方政府对此的权重较大。如何将这些设置合并同类项，资源整合，在战略发展规划的前提下，形成最为科学的监督管理、综合协调、优化发展体系，的确是一重大难题。
比如，在轨道交通的客运这一个方面。铁道部在撤销之前，不断接入与一些省市的城轨、地铁等项目建设、运营合作，这应该讲是一种最为科学的轨道交通发展模式。这样做可以实现全国轨道交通规划、建设、运营、检修、监管等一盘棋效益，降低整个社会总成本，最终受益于城市和社会发展。
如原铁道部有意将广珠城轨接入全国高铁路网，把更多的广东省地方主导的城轨项目纳入“大铁路”管理运营。2010年，与成都市签订协议，在2015年前建成地铁147公里，共同出资，设立合资公司，建设经营管理成都地铁。授权成都铁路局、成都地铁有限责任公司作为出资人代表，负责合作项目的建设、运营管理和相关资源开发。之后，这种模式非正常终止。
有了这样的战略考虑，才有可能发挥“大铁路”的突出优势，地铁、城市轨道、市郊铁路、普速铁路、高铁等线路、站场等空间资源可以集约优化；建设施工、装备制造、设备运维等方面可以发挥集采优势、系统配属；管理机构、组织设置、人员配属等方面更趋合理，管理集约、一专多能、综合服务才能极大降低内耗，效率和效益得到提升。
综合运输体系主要由三个系统构成，一是有一定技术装备的综合运输网及其结合部系统；二是各种运输方式联合运输系统；三是综合运输管理、组织和协调系统。对此，如果能以“大铁路”构建为先导，然后逐步推进，对整个综合交通体制进行系统优化，“挤”出各种交通方式结合部的问题，加以解决，“大交通”将名副其实，中国社会的总成本将由于综合交通系统的战略优化而得到极大降低，这将是国家之幸。
结构：扬长避短？
各种交通运输体系从一开始的发展到壮大，需要一个专业化发展的过程，等达到一定的专业化和规模化之后，运输方式之间的融合将成为一种必然的趋势，这也就是构建综合交通运输体系的使命所在。
中国构建综合交通运输体系最理想的时间应该是上世纪80年代，但由于当时对此战略构建不足，导致各种运输方式各自为政，走过了一段无序竞争的发展之路。
上世纪90年代，公路事业站在自身发展角度，以市场的手段，利益的刺激，抢先推动高速公路大发展。随后在能源危机、环境治理等时代呼声之下，本世纪初铁路事业以战略发展的雄心，以跨越式发展的豪迈，狠追十年。当然，与此同时，民航也持续加快机场建设、航线开辟、客机采购等。还有各种地铁、城轨等城市交通系统也“遍地开花”发展。
各种运输方式的“野蛮成长”，影响的是中国社会整个体系的总体布局，涉及城市发展、自然生态、资源利用等诸多问题。所以，最终迎来结构调节和系统优化，促成交通运输部囊括主要交通方式管理于一身。这种责任何其重大，绝非形式化的管理所能真正担当。
从交通领域的投资看，仅“十二五”期间民航业投资规模将超1.5万亿元、铁路投资2.8万亿元、公路投资将达6.5万亿元，这三项就超过10万亿元之多。这么大额度的投资，绝不能盲目从表面看，修了多少高铁和高速公路，建了多少机场，拉动经济增长等来做外围管理。作为“大交通”的主管部委，还应该站在国家的高度，弱化部门利益，从结构上对各种交通运输的建设和运营进行前瞻性的优化和监管，少做“削长补短”的武断管理，多做“扬长避短”的战略建构。
在交通运输的布局中，对民航、铁路、公路、水运等运营线路、运营速度、建设标准、分布区域等需要科学优化，既要把民航的优势发挥出来，把铁路的突出特点体现出来，也要把公路的特点利用好，让多种交通方式在互补中提升竞争力，消除重叠，减少不必要的恶性竞争。
在布设机尝高铁、高速公路的地域一定要坚持适度超前、综合兼顾原则，加快建设，对不该建设和配套的地方，绝不盲目上马，杜绝同质建设。盲目发展高速公路和支线机场，以增强民航和高速公路的竞争力不可龋
当然，在一些铁路运输与其他运输方式竞争力弱的铁路支线，可以综合研究，以其他运输方式为主发展，甚至可以拆除个别支线，发展高速公路、建设民航机常
此外，铁路，尤其高速铁路作为优质资源纳入交通运输部管理，交通运输部应该备感珍惜。因为汽车工业走向市场失败、高速公路建设被市场绑架的教训无可挽回，但扬轨道交通之优势，应该必不可少。
现在的不良状况是，一方面，中国高铁扬帆海外，另一方面，一些地方政府地铁、城轨等项目却各自为政与外方合作，有些不可思议。如，去年底，中国在墨西哥高铁项目被“涮”的同时，法国铁路公司却轻而易举参与武汉郊区轨道交通发展。难道中国轨道交通技术和建设能力不行，各省市都这样搞，对民族铁路装备制造业来说，怎么办？
方式：无为而治？
国家综合交通体系构建的战略方向是明确的，但是具体的建设可有很多路径选择。是加速市场化程度，还是坚持走自己的路。这本质上有天壤之别。
在今年的全国两会上，著名学者、全国政协委员何新提交了一份名为《关于反对以大部制改革的名义将铁路系统公司化》的提案。这恐怕就体现了一些人的担忧。
不管如何评判，铁道部撤销已是既成事实，要想证明大部制改革在综合交通领域是正确的，那么就必须用综合交通发展良好实践来证明。这需要既保持和发挥原铁道部管理模式下的优势，又能带动其他交通方式创新发展这样的新模式。
那么交通运输部应该怎样定位自己，应该成为怎样一个部委？铁道部战略制胜、挑灯夜战的这种事业魂魄还能不能在交通运输部有一定程度显现？
一直以来，铁路是国民经济发展的“先行官”，但是在今年全国两会的政府工作报告中，好似被终结。换成了这样一句话：“交通真正成为发展的先行官。”可以说此语的更迭，意味深长，意义重大。
选择以综合交通布局中国未来发展，还是选择以中国发展来布局综合交通？选择统领整个综合交通运输体系的“有为”，还是形式化管理的“无为”？
这是一道现实课题，也是中国“大交通”所必须面对的。
