中国高速收费站为什么就取消不了？
2015-07-03
比利时诗人凡尔哈伦曾经写到：“所有的道路都通向城市。”在他生活的20世纪初，这句诗隐喻了城市作为权力和财富中心的事实；但是，如果凡尔哈伦生活在今天的中国，或许会改写自己的诗句：所有的道路都通向收费站。
在中国10余万公里的高速公路上，90%的都要收费，中国收费公路的总里程更是占到了世界收费公路总里程的一半。因此，很多人都把高速公路称为“印钞机”，正所谓“车轮一响，黄金万两”。
然而在昨天，中国交通运输部发布的2014年全国收费公路统计公报显示：2014年，全国收费公路通行费收入3916亿元，支出5487.1亿元，收支缺口达1571.1亿元，相比2013年度的亏损661亿元大幅增长。
巨额亏损让很多人都感到惊讶，每年五千多亿元的支出花到了什么地方？更让人难以接受的是，在“贷款修路，收费还贷”的模式下，不仅巨额亏损会继续存在，收费站也将会一直存在下去。
如果选择美国的建路模式，中国建不了这么多高速公路
上世纪80年代初，中国公路基础设施建设滞后，建设资金不足是全国各地面临的共同问题。处在改革开放前沿的广东率先提出了“贷款修路，收费还贷”的设想。1981年，香港商人霍英东等人投资的国道107广深线东莞中堂大桥建成通车投入使用，并建起了全国首个路桥收费站。这是中国收费公路的开端。
广东的改革实践掀起了“蝴蝶效应”，1984年国务院正式决定实行“贷款修路，收费还贷”。1988年，交通部、财政部、国家物价局联合发布了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，中国的收费公路制度自此确立，并延续至今。
很多人都有疑问，同样是建高速公路，为什么美国不需要向银行贷款，而且大多数公路不收费，只需要收取燃油税就能解决问题？
现在美国的高速公路建设体系是1956年确立的，美国国会和艾森豪威尔总统批准创立高速公路信托基金。这个基金的目的是使汽油税（以及轮胎税和卡车税）专门用来资助建造高速公路和其他联邦政府资助的公路。
为什么要采取燃油税的方式？一个最基本的逻辑是，对于公路的使用，如果采取公路上设卡收费，不仅成本高，还会给行车带来诸多不便。而征收燃油税是最有效、最公平的方法，谁开的里程多，使用道路多，谁缴的税就多。
中国在开始建设高速公路时为什么没选择美国这种模式呢？这个方案要得以实行，汽车保有量是重要前提。在创立高速公路信托基金前的1950年，美国的汽车保有量为4000万辆，这个庞大的基数保证了高速公路信托基金会有一个稳定的现金流。而在中国开始建设高速公路的80年代末，全国民用汽车保有量仅有554万辆，其中私车保有量为82万辆。如果学习美国模式，筹措到的资金对于建路来说，确实是杯水车薪。
于是，向外借款然后再向行车人收费就成为一个自然而然地选择。1988年中国高速公路的里程数还是0公里，截止到去年，中国高速公路的总里程超过10万公里，跃居世界第二。客观来说，中国高速公路的融资体制有它的优势：中国用20多年的时间完成了不少国家需要50年才能完成的任务。但与此相伴的是，收费模式一旦开启，就呈现失控的状态。
高速公路这台“印钞机”是如何运转的？
之所以很多人把高速公路称为“印钞机”，主要就是因为中国高速公路收费标准总体偏高，每公里价格比许多发达国家还高。同时当年设计收费制度时，并没有预计到如今这样巨大的车流量。比如，广东省小型客车的通行费是每公里0.6元，广深高速开通初期车流并不多，但如今日车流量已达44万车次，使得高速公路变成“吸金路”。
很多人认为，高速公路收费不就是为了还贷款，贷款还完了，也就停止收费了。但问题并不那么简单。
“贷款修路，收费还贷”政策产生的收费公路包括两种：一类是政府还贷公路，即县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或集资建成的公路；另一类是经营性公路，即国内外经济组织投资建成的公路和依法受让的政府还贷公路收费权的公路。
2004年11月开始施行的《收费公路管理条例》对“政府还贷公路”与“经营性公路”的收费期限的限定有严格区别。对于前者条例规定收费期限最长不得超过15年，在收费期限届满前还清贷款的必须终止收费。而对于后者，按照收回投资并有合理回报的原则，最长不得超过25年，中西部地区可放宽至30年。
这一区别看似严谨，却给一些地方政府和交通部门带来了腾挪的空间。在作为“政府还贷公路”收费偿清贷款本息后，多数公路摇身一变，转变性质为“经营性公路”，得以继续收费。
比如北京首都机场高速。该公路当初立项时定为“政府收费还贷公路”，其特征是不以营利为目的，贷款全部还清后就应停止收费。但建成收费三年多后，该公路的性质“自觉”转为“经营性公路”，并重新核定了30年的收费权。
2008年2月，国家审计署就将首都机场高速收费定性为“不合理，但不违法违规”。据审计署报告，该高速公路总投资11.65亿元，其中银行贷款7.65亿元。该高速公路自1993年至2005年底收费已达32亿元，预计其剩余收费期内还将收费90亿元。
根据北京市交通委的数据，北京有政府还贷公路52.8公里，经营性公路833.3公里，分别占北京市收费公路里程的6.0%和94.0%。而根据北京市人大代表赵仑的调查，北京的经营性公路绝大多数都借助政府“转让公路收费权”的手段，实现了由“政府还贷路”到“经营性公路”的转变，得以继续收费。
2014年，国家有关部门明令禁止将原属政府收费还贷公路变更为经营性公路，于是各地为延期、超期收费，就祭出了“统贷统还”这招。实行“统贷统还”意味着，只要有一条路还没还清贷款，所有其他路不管还清、到期与否，都将继续收费。对广大车主而言，这就意味着，只要路网在不断完善，地方有修不完的路，也就意味着或许没有停止收费的一天，收费还贷会变成一个无限循环的“陷阱”。
受高通行费的影响，中国成为了全球物流成本最高的国家之一。据统计，在中国，全社会物流总成本占GDP比重的21.3％左右，而发达国家则是10％左右。
高速收入这么高，为什么还巨额亏损？
一年将近4000亿的收入已经让很多人感到惊讶，然而5000多亿的支出则更让人觉得不可思议，这么多钱都花到什么地方去了？
收费去向不透明，是很多人质疑高速收费的重要原因。尽管交通运输部公布了数据，但仍然只是粗线条的。很多关于高速公路支出的具体去向，是通过媒体传播给大众的。
去年11月，新华网曾报道，审计署曾对18个省份的高速收费的专项审计，揭开了一些黑洞：大量资金被闲置，并没有用于还贷，有些资金被挪用于建楼堂馆所、投资股票等；人浮于事，严重超编，一家高速经营企业编制27人，实际却多达156人；高额福利，新华网从广州一家路桥公司职工处获悉，一般员工月收入在8000元到10000元……再加上日常的养护费用，就出现了1000多亿元的亏空。而在今年收费公路的支出中，养护经费469.2亿元，运营管理却达到了534亿元。
除此之外，最多的就是还本付息。2014年，全国收费公路支出中有4207.7亿元用于还本付息，占到了总支出的76.7%。到2014年底，全国收费公路累计建设投资总额61449亿元，其中债务性资金投入42652亿元，近70%。交通运输部专业人士曾在接受新华社采访时说，近年来公路的建设成本逐年上升，增加了债务规模。
“贷款修路，收费还贷”政策制定与改革开放之初，是当时政府财政力量不足的过渡之举。时至今日，中国政府的财政收入与30年前已不可同日而语，2014年中国政府财政收入达到14万亿元，成为全球数一数二的财政收入经济体。然而，收费公路政策虽然几经调整，仍基本保持不变，政府依旧习惯于通过市场化融资的手段建设公路。
即使是长三角、珠三角等经济发达地区的政府已有充足财力投入道路交通等基础设施建设，但多数地区仍采用将公路收费权质押贷款的方式筹措资金修路，甚至存在一些通过招商引资建设的投资经营型收费公路项目。
为什么政府明明有能力自己建路，还要背负巨额贷款呢？北京交通大学交通运输学院教授贾元华说：“因为这样不仅能还本付息，还有盈余，又何必花自己的钱呢？”
