收费公路持续健康发展的重要保障
2015-07-23
基于收费公路政策，我国建成了领先世界的公路交通基础设施系统。从1984年年底国务院决定发展收费公路至今的三十余年里，公路交通实现了跨越式发展，其中高速公路更是从无到有再到优，有效支撑经济社会快速发展，不断满足百姓差异化、高品质出行的旺盛需求。时至今日，财税体制改革日益深化，偿债和养护压力与日俱增，运营管理等亟须规范，要想继续推动收费公路持续健康发展，修订《收费公路管理条例》显得尤为紧迫和必要。
钱从哪里来？资金是保障收费公路持续发展的首要因素，也是困扰当前收费公路发展的瓶颈因素。建设方面，一边是新建公路资金缺口庞大，仅待建的2.6万公里国家高速公路静态投资就高达3万亿元；一边是财税体制改革深入推进，地方人民政府除了通过发行地方政府专项债券外不得再以任何其他方式举借债务，可谓“贷款无门”，而经营性收费公路因现行《收费公路管理条例》对政府与投资者的责任、权利、义务界定不清晰，以及缺乏有效的合理定价、收益调节和政府补贴机制，很难吸引社会资本投入。养护管理方面，一边是现有16.26万公里收费公路每年需要超千亿元养护管理费用，一边是收费公路养护资金在偿债期和经营期结束后缺乏保障。针对这些挑战，《收费公路管理条例（修订征求意见稿）》（简称《条例》征求意见稿）首次提出了“收费公路发展实行用路者付费”原则，建设、养护、管理资金除一般公共预算投入外，通过政府举债、社会资本投资、征收车辆通行费等方式筹集；设计了“统借统还”、“特许经营”、“长期收费”等制度，促进建立收费公路长期、稳定、健康发展的机制。
“统借统还”——政府收费公路中的高速公路，由盛自治区、直辖市政府实行统一举债、统一收费、统一还款，通行费收入与支出全部纳入政府预算管理。“特许经营”——经营性高速公路全面实行特许经营制度，政府有关部门与投资者签订特许经营协议，通过合理定价、收益调节等方式，保障合理的投资回报，依法保护投资者的合法权益。“长期收费”——债务偿清的政府统一管理的高速公路以及经营期限届满由政府收回的经营性高速公路，可按满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则实行非营利性养护管理收费。这三项制度创新保障了公路建设、养护资金来源的长期稳定。
《条例》征求意见稿中坚持的“政府性债务风险可控原则”、“加强政府监管原则”体现出的强烈的风险防控意识、规范的运营管理理念，是保障收费公路持续健康发展的关键因素。
《条例》征求意见稿从多方面努力提高政府债务性公路的偿债能力。例如，“统借统还”的范围限定为“政府收费公路中的高速公路”，举债规模不得超出偿债能力；“统借统还”的高速公路不受偿债期限制，由省级人民政府核定，按照用收费偿还债务的原则以实际偿债期为准，这降低了政府债务风险。在强化政府对收费公路的监管方面，《条例》征求意见稿提出，通过对政府收费公路实行规范的预算管理、在特许经营协议中明确经营者的权利义务、进一步规范收费公路转让，全面加强政府对收费公路资金的监管。
此外，在投资主体多元化的情况下，我国高速公路以路段为单位核算收费标准和收费期限，难以适应高速公路网络化运营的客观需要，严重影响路网的整体性和通行服务效率。《条例》征求意见稿提出，实行联网收费和电子不停车收费，减少收费站数量，提升通行效率和服务水平，与时俱进地为收费公路持续健康发展画出了新的路线图。
公路是国家经济的命脉，没有收费公路政策就没有今天高度发达的公路交通体系。当前，我国公路基础设施建设正处于集中建设、加速成网的关键阶段，收费公路政策对服务经济社会发展和保障改善民生发挥着更加重要的作用。消除积弊、锐意进取，随着《收费公路管理条例》的修订，收费公路必将持续发展、一路向前。
