民航“潜规则”：空中交通管制权也被用来交易
2015-07-23
首都国际机场，南航及东航班机等待起航。（资料图片）CFP供图
在案件查办人员准备逮捕庞汉章的前一天，企图外逃的他已经用中国居民身份证购买了从北京去往东北某地的机票。第二天，为了掩人耳目，庞汉章特意以香港回乡证办理登机手续。但狡猾的“狐狸”没能逃过办案人员的眼睛，就在飞机即将起飞前的两分钟，办案人员在首都机场一架航班上将其逮捕，并从他那个旧旧的随身公文包中搜出大量现金，一大本航空领域高管的名片夹……
庞汉章是湛江日美航空代理服务有限公司（以下简称“湛江日美”）的总经理。该公司是一家从事机票包销和合作经营的民营企业。
2009年11月底，民航华北地区管理局原局长、党委书记黄登科被免职并接受调查。由此开始，一系列关于民航的腐败黑幕被揭开。最近的一起案例是，民航空管局局长助理刘德华涉嫌严重违纪违法，接受组织调查。
而这一切，都源于民航特殊的“两包一合”业务。
2009年，审计署广州特派办在对中国南方航空集团公司（以下简称“南航集团”）进行审计时，发现南航集团经营着一项特殊的“两包一合”业务，并由此揭开了民航包机（销）业务存在的“潜规则”。
权力之手隐隐出现
尽管飞机已经成为最普遍的交通工具之一，不过对许多人来说，航空系统还是很神秘的。比如，即便常坐飞机的旅客也很少知道，在广袤的天空下，飞机的航行路线、起飞和降落时刻都是紧缺的资源，掌握资源的部门就拥有权力，这些权力曾经被用来买卖交易。
更令人吃惊的是，在这类交易里，大型国有航空企业的能量和资源竟然拼不过一家小小的民营公司。
2009年4月，审计组进驻南航集团。
在对南航集团的业务模式和业务流程进行审计时，审计组发现，有一类特殊业务叫做“两包一合”，即包机、包销和合作经营。这一类业务中，包机是指特定群体在经过相关单位批准并经双方签订合同后，由航空公司按约定的航线、时刻、机型等为特定群体执行的航班；包销是指航空公司把航班按照议定价格承包给包销单位；合作经营是指航空公司得到合作单位在航线航权、时刻上的保护而在特定航线上与合作单位共同经营。这三种业务中，包销和合作经营都引入了中间机构或经营机构。
公共资源分配使用环节存在中介组织，容易引发利益输送问题。这一直是审计关注的重点。审计组一方面分析包销或合作经营中的定价机制，另一方面查阅大量行业管理规范和制度，结果发现，北京、广州等繁忙机场客源充足的高峰时刻可以给航空公司带来良好的经济效益，繁忙机场的高峰时刻成为航空公司竞相争取的稀缺资源。谁获得了这种资源，谁就抓住了民航市场的盈利之道。
在约谈相关人员、翻阅了航空公司大量管理资料后，审计人员的第一感觉就是这家国有大型航空企业在“两包一合”业务中似有隐情，有些做法像是不得已而为之，能隐约感到背后似有权力之手在操纵。审计组进一步抽查“两包一合”的主要业务后，湛江日美进入审计视野，该公司2005年至2008年通过包销和合作经营获得收益约1.9亿元。“湛江日美是南航‘两包一合’业务最大的合作商，同时也有合作经营业务往来。所以，审计组把它作为延伸审计的重点。”审计人员王威（化名）告诉记者。
三四名员工的小公司“一本万利”
确定了审计重点后，审计组清理了南航集团与湛江日美的各类合同。2005年至2008年，南航集团与湛江日美共签订了50多份包销或合作经营协议。包销的航班由湛江日美负责与相关航线涉及的主管单位协调并承担相应的协调费用。其中，2007年至2008年南航集团与湛江日美在北京往返武汉、北京往返深圳等24条航线上签订了合作经营协议，并按照3%的比例向湛江日美支付合作经营费。仅这两年，湛江日美因此取得的收入就超过了1.5亿元。
职业直觉让王威感到合同里有许多蹊跷之处，湛江日美不需要投资建设航空机队、不需要广告营销就能获得巨大的业务收益，而且不仅能帮助南航集团争取到北京的一些紧缺航线和时刻资源，还能限制其他航空公司进来、保证南航集团独家经营。“这家企业好大能量！仅仅做一个协调，没有其他成本，就能拿到3%的分成收入，简直是一本万利。”种种疑惑使得王威和同事们决定到湛江日美去看看。
王威和同事在湛江的一个住宅小区找到了湛江日美的办公室。“办公室很小，大概有三四名员工，顺带卖机票。”王威告诉中国青年报记者，“员工说，老板很少在湛江，基本都在北京。”
9000多万元现金去向不明
庞汉章曾是湛江首富，上世纪90年代起开始涉足航空业务。1993年，他成立了湛江日美，最初做机票代理，后来逐渐以经营包机合作业务为主。
打开湛江日美的账册，王威和同事大吃一惊——湛江日美账户1.9亿元的收入，除了日常经营费用以外，有4000多万元转到北京的一家航空商务酒店（以下简称“A酒店”），剩余9000多万元资金几乎全部由庞汉章通过借据、以现金形式从湛江和北京两地提走，去向不明。
王威找到庞汉章。这是一个身材不高、敦实的中年人，随身拎着一个已经显旧的大号牛皮公文包，他似乎早有准备，“现金确实都是我用了。这几年，我喜欢打牌，输掉了很多，现在想来都后悔。”看着庞汉章看似沮丧，又难掩眼中的得意，王威感觉他在撒谎。
审计组调阅了该公司的资金流水，发现不少资金是从公司的账户取出现金后立即又存入个人账户，或者从公司账户直接转账到个人账户。他们进一步调查发现，这些个人竟是湛江日美的职员，从转入资金量看，不可能是职员的正常工资收入。跟踪发现，这些资金最终被转移到北京，有2000多万元购买了十几辆车和三四处房产。这些资产全部都挂在庞汉章名下，似乎并无异常。
女出纳交来的EXECL文档刚刚被编辑过
正当调查陷入僵局时，王威突然想起来，湛江日美还向A酒店转入大量资金，而在庞汉章的名片上也同时印着湛江日美和A酒店两家单位。调查随即转向北京。
在北京，王威和同事们发现，A酒店就在民航华北管理局办公区，其资产属于该管理局。庞汉章不仅承包了这家酒店，还承包了华北管理局的食堂。A酒店与民航华北管理局的经济往来明显超出了正常的承包关系：2005年～2008年，该酒店无偿为华北管理局提供机关食堂、康体中心、保安保洁等各种后勤服务。除470万元机关食堂费用外，上述其他费用均直接计入酒店经营成本中。截至2008年年底，该酒店累计亏损5000多万元，贴补酒店巨额亏损的资金就来自湛江日美包销和合作经营航线所得的收益。
庞汉章不惜赔本承包经营A酒店绝非寻常之举。“看到亏损，我们就基本判断这里面有利益输送，可是民航华北管理局接受承包单位经费贴补顶多是个严重违规问题，且从账面上很难界定经营亏损中贴补了多少。”审计组再次陷入困局。
怎么办？王威和同事再次细细地查阅各类凭证，试图寻找出蛛丝马迹。从庞汉章在北京提现的时间看，几乎每一笔资金都是刚刚到账就会马上被提走，多则几十万元，少则几万元，甚至从银行ATM机两三千元的提现几次，直至提现总额达到2万元的限额，算计得很精准。王威有些好奇，这么频繁的大额提现，出纳是怎么完成的，又是怎样搬来搬去的。他向A酒店的女出纳请教。女出纳木然地说，每当钱要到账，老板就让她去等着，她就和司机带一个大包去了。没问出有价值的东西，王威请女出纳把现金日记账拿来，女出纳过了好一会儿才拷来一个EXECL文件。打开一看，跟女出纳描述的一样简单无误。可仔细一查，这个EXECL文档刚刚被编辑过！王威冒出一个疑问：真账在哪里？
第二天早上，王威笑盈盈地和女出纳一起用特殊软件把她昨天删除的电子账册找了回来。“找不到这些文件，你将来说得清楚吗？”女出纳面如土色地看着重新找回的现金账。从这里看到，A酒店交给华北管理局机关服务中心财务科长191万元现金，据说是报销招待费和发放局机关职工交通费等。资金终于有了明确流向！单位受贿的一撇划出来了。
那天，恍恍惚惚的年轻女出纳把手机落在了出租车上……
“你们敢让审计署来查我们，我就敢让南航集团的飞机都飞不起来”
随后，审计组开始调查华北管理局航班时刻，尤其是航班时刻调整的审批过程。然而，审计组刚刚开始了解情况，南航集团一位知情人就给王威打来电话，请他们不要再查了，说华北管理局的航班时刻管理员刘育开（化名）警告南航集团：“你们敢让审计署来查我们，我就敢让你们南航集团的飞机都飞不起来１
“何许人也？气焰如此嚣张１放下电话，王威感到很气愤。与此同时，华北管理局一名部门负责人也一反常态，厉声指责审计组没有权力审计民航华北管理局的时刻审批业务。
对方越是焦躁不耐烦，王威和同事们反而越平静，因为他们知道，这是对方心虚的表现。审计人员认真梳理航班时刻的管理流程，内查外调了解到，从2004年10月起，时任华北管理局局长的黄登科就授权华北空管局运行管理中心的航班时刻管理员刘育开既审核航空公司的航班时刻调整申请，又直接签批时刻调整批复；直至2006年7月，民航空管总局某局长明确表示由刘育开签批时刻批复不合适，才改由运行管理中心主任签批。2007年7月，黄登科将刘育开借调到华北管理局，口头授权其继续独自审核和签批时刻批复。在这种管理不透明、权力缺乏制衡的状况下，南航集团通过正常途径很难拿到北京航班的高峰时刻，只能求助于有“特殊航权背景”的庞汉章。
通过比对几百张原始单据，这个隐藏在民航空域资源管理多年的“潜规则”被揭开：民航华北管理局给南航集团增加北京航班时刻或将一些低峰时刻调整为高峰时刻，湛江日美即与南航集团签订合作经营协议，从中获得3%的收入分成。如在湛江日美帮助下，华北管理局2008年4月10日批准南航集团新增北京与太原往返的航班，南航集团随即签订协议将4月16日至5月9日航班收入的3%“奖励”给湛江日美，刘育开则将此协议期间该航班北京始发时刻由早7点调整到下午5点多。又如南航集团北京（经武汉）至海口的航班，其北京始发固定时刻原为客源较少的早上7、8点，自2007年3月25日湛江日美与南航集团签订合作经营协议后，刘育开等人便将其调整到客源充足的下午1点、5点或6点等时刻。投桃报李，庞汉章则为华北管理局提供细致周到全方位的后勤服务，似成为华北管理局的“第二机关服务中心”。
至此，华北管理局利用职权帮助湛江日美谋利，涉嫌单位受贿的事实基本水落石出！
企图外逃的庞汉章随身公文包里有一大本航空领域高管的名片夹
“犯罪线索具体，头也冒出来了”，审计组在不惊动对方的情况下，继续追查庞汉章及相关民营企业是否向黄登科个人输送利益。
功夫不负有心人，经过十来天的追踪、分析，审计人员终于发现，同在A酒店租住办公室的民营企业北京联洲航空服务公司（实际控制人魏景波，在俄罗斯经营货运包机业务）为黄登科的妻子和儿子各购买一辆汽车，价值合计40多万元。
2009年11月底，黄登科接受组织调查。
庞汉章企图外逃。头天晚上，他以中国居民身份证购买了从北京去东北某地的机票，第二天却以香港回乡证办理登机手续。但狡猾的“狐狸”没能逃避办案人员的眼睛，就在飞机即将起飞前的两分钟，办案人员在首都机场航班上将其逮捕。从他那个旧旧的随身公文包中搜出大量现金，一大本航空领域高管的名片夹……
经纪检监察部门最终查证，黄登科利用首都机场的航班时刻审批权收受贿赂370万元，民航华北管理局单位受贿1700多万元、设立“小金库”近1400万元，4家航空企业单位行贿，庞汉章、魏景波个人行贿。从庞汉章、魏景波案还牵出南航集团多名高管和民航管理机关多名工作人员收受贿赂等问题。
2010年年底，河北省故城县人民法院以单位受贿罪、受贿罪判处黄登科有期徒刑13年。
审计署进一步挖掘上述行业性商业贿赂的体制机制根源。有关人士指出，问题的关键是民航空域资源分配管理不公开不透明：一是空域资源有效配置的机制尚未建立，二是空管系统企事业关系未理顺，三是管制指挥、航班时刻调整等民航空中交通管制权缺乏有效制衡。
民航局积极落实审计建议，把进一步做好航权、航班和时刻管理工作作为民航局行政改革的主要内容，重点推进“着力解决行政审批权力过于集中，少数人把控”等六个方面的工作，下发了《关于进一步做好航权航班和时刻管理工作的通知》，制定了《民航航班时刻管理办法》等规章制度。
