中国高速公路凭啥永久收费？
2015-07-24
日前，交通部公开提出，原设定为最多收费15-30年的收费高速公路，现不再规定具体收费期限，各公路还清债务后，也将继续长期收取养护费用。以“亏损”为由头，交通部此举是否意在将高速公路变成“永久提款机”？收费合理性和透明度如何保证？
7月21日，交通运输部公布《收费公路管理条例》修订稿，面向社会征求意见。修订稿确立了“收费”与“收税”长期并行的两个公路体系发展模式，实现“用路者付费，差别化负担”。这意味着高速公路收费将“无限期”存在，万众期待的“免费午餐”成为泡影。
7月21日，交通部宣布，将对中国高速公路实行长期收费。
高速收费为何从有限到无限？
和现行的《收费公路管理条例》（以下简称《条例》）相比，修订稿最引人注目的，在于对收费年限契约的重置。
据修订稿，高速公路的收费年限，将由限行《条例》规定的“政府还贷公路不超过15年（中西部不超过20年）、经营性公路不超过25年（中西部不超过30年）”，直接变更为“不再规定具体的收费期限”，特许经营高速公路“一般不超过”30年、投资规模较大的高速公路“可以约定”超过30年。更重要的是，到期后，从现行的“收费期满后，必须终止收费”，变更为“继续实行养护管理收费”。
现行《条例》是2004年由交通部发布的，至今11年间，到底发生了怎样的变化，令交通部推翻原有“有限收费”模式，试图转为“无限收费”呢？
据交通部表示，主要原因是中国高速公路运营长期亏损。亏损有多严重呢？2014年《条例》满10周岁、陆续有高速公路临近收费期限时，交通部突然公布2013年全国高速公路账单：2013年亏损661亿元——相当于千千万万高速公路从业者，辛辛苦苦干了了365天，平均每天亏了1.8亿。
值得玩味的是，交通部此前从未有过公布全国高速公路财务状况的习惯，据《中国经营报》报道，一位接近交通部的人士表示，当时公开亏损数据，“也是为了试探市场反应，并为延长收费造声势。”
而根据今年6月30日公布的《2014年全国收费公路统计公报》，2014年的亏损额更是严重，翻了2.4倍达到1571.1亿元。中新网记者还梳理发现，除西藏、海南两地没有收费公路外，其他29个省区市中，25省收费公路出现不同程度亏损，仅安徽、广东、浙江、上海四地出现盈余。
反对意见中，高速公路的公共属性，连同车购税及燃油税的重复收取成为争议焦点。
将沦为重复收费的“永久提款机”？
面对无限期收费，各方反应不一，有人肯定其“经济杠杆”调节分流的合理性，有人却质疑高速公路将变成毫无诚信和契约意识的“永久提款机”，更多人则不解，公路作为一种公共资源，政府公共财政理应为其买单，从车主的角度来看，既然买车时交了车辆购置税，加油时又交了成品油消费税，为什么用路还要再交通行费？
在交通部的发布会上，国家行政学院教授王伟对此回应，车购税主要用于公路建设，成品油消费税主要用于非收费普通公路养护，且后者并非全部用于公路养护，其中很大一部分还要分给航道养护、运输管理、环保和新能源发展，甚至农业机械和渔船的柴油补助。
“在这种情况下，收费公路自身的养护、债务偿还，就需要通过车辆通行费予以保证。三者的支出范围和用途是不一样的，因此并不存在重复收费。”王伟表示，普通公路养护成本还存在千亿元缺口。“世界银行曾经有一个估算，如果中国公路全部由收税来进行养护，油价要增加3倍以上。”
《人民日报》则撰文表示，收费公路政策之所以掀起舆论风波，与公众存在的两种“观念误区”不无相关。其一，高速公路姓“公”，不该收费；其二，高速公路在债务到期后，不管是否还清都该停止收费。为什么是“误区”？其实，“天下没有免费的午餐”，即使在国外收费政策也渐成共识，不收费即收税，这不是一道“收”与“不收”的是非题，而是“收税”或“收费”的选择题。
“在我国公路网中，占公路总里程97%左右的普通公路是主体，采取向车辆用户普遍征税的方式，开展基本公共服务；3%左右的收费公路是补充，向公众提供自由选择的高效率、高水平通行，谁用路、谁受益、谁付费。”交通运输部公路局副局长王太表示，交通部通过充分调查、研究、论证后认为，高速公路实行长期收费是合理的。
百姓更期待的是，在巨额、无限期收费背后，主管部门交出一本“明白账”。
主管部门如何独自确保“明白账”？
“亏损的细目能否公开”“凭什么永久收费”“收费标准是如何制定的”“通行费收取后都用在哪里了”……在这些呼声的背后，实则是民众对高速收费起因准确性、必要性、收费标准、费用流向等多各方面“公开、透明”的期待，目前，交通部暂未公开任何上述内容，未来，这些期待又该如何满足？
“在偿债期、经营期结束以后，还实行养护管理收费，则与2009年起实施成品油税费改革存在矛盾冲突。”中消协律师团团长邱宝昌就表示，贷款修路、收费还贷，这是理所当然。但是，贷款还完以后继续收费是不合理的，此次修订稿不再规定具体的收费期限也不公平，这意味着利益驱动之下，可能永远也还不完。
邱宝昌表示，老百姓不是不同意收费，而是质疑，如此长期、永无止境的收费，已经由公共基本投资变成一些部门、集团的聚宝盆。规定具体的收费期限是可取的，但收费的期限要有合理的公式，同时，要做好成本核销、收费资金的监管，实行公平透明的监督机制，收费必须要用于还贷，而不是人为增加成本，拖延时间，年年收费。
在新华社的报道中，北京圣大律师事务所律师赵瑛峰也认为，，应该把收费的情况摸得明明白白。只有政府监督是不够的，应该引入第三方机构监督、审计。全国包括地方定期向社会公布收费公路经营状况，地方可以委托各级人大、或第三方机构监督收费公路的资金来源、走向等，避免让政府或交通管理部门“自说自话”。
不过，交通部的一些表态也值得肯定。比如，修订稿提高了收费公路设置门槛，由原来的二级可以收费，进一步限定为二级及以下不得收费；已经取消收费的二级升为一级的，不得重新收费。
另外，修订稿还规定，收费公路经管部门要“定期向社会公布年度通行费、年度还本付息、养护、运营管理、税费等费用支出等信息。”同时规定，审计机关应当依法加强收费公路的审计监督，对瞒报虚报通行费收支和债务情况等违法违规行为，依法进行查处。
在收费问题上，主管部门似乎并未给社会留出选择余地。
结语
上世纪80年代初，为了筹措公路建设资金，国家出台“贷款修路，收费还贷”的政策。中国97%的高速公路、61%的一级公路、42%的二级公路都是这20多年修建的，相当于发达国家60年发展。“贷款修路”政策功不可没，而收费还贷也在情理之中。
路修好了，车流量上去了，可全国收费公路运营收支依然呈现“净亏损”。亏损是如何发生的呢？高速公路的收入是过路费，支出是还贷款、养路费用、养人的费用。按照交通部的数据，2013年，每收取10元的通行费，有8.62元用于偿还债务本息。也就是说，剩下的钱“不够”养路和养人，所以亏损了。
人们不禁要问，曾经极大地促进了中高速公路事业的发展收费还贷模式，如果被终结，会继续每天亏掉1.8亿，留下一堆破烂不堪的公路吗？如果不终结，则是否会演变成一条上得去下不来的“贼船”？
公路收费与否，事关经济、民生，甚至政治，此次《收费公路管理条例》的修订，不仅仅应该讨论“免费”还是“收费”这样简单的是非题，更不应该“一刀切”地告诉老百姓，你们没得选，收费和收税必须并行。
延长收费的前提是亏损，那么一是应该向社会、第三方公示，亏损的明确账单，此前的钱全部都花在公路养护和建设上吗？是否有一部分不该花的钱被浪费掉了？
二是应该给出明确的公路收费标准，并拿出来让社会检验是否合理。再据此制定最终的收费标准，不能仅仅依靠相关部门“拍脑门”决定收费。
三是应该提供明确的收费规划流向，哪些用于还贷款，哪些用于公路日常养护，其余的部分流向哪里，交给公众一本“明白账”。
相关背景
外国高速公路如何收费？
美国：极少收费。在美国约10万公里的高速公路上，只有将近1万公里是收费路段。与中国靠贷款修路不一样，美国目前已经建成的高速公路基本上靠的是政府税收。美国政府认为，对公路的使用如果采取收费的办法，在公路上设卡收费成本高，还会给行车带来诸多不便。而征收燃油税是最有效、最公平的方法，开车的里程多自然使用道路多，交的税款也多。
德国：客车免费，大货收费。德国高速公路对重量超过12吨（含挂车）的货车收费。收费标准因行驶里程、车轴数量、排放等级而异。小型客车不需单独缴纳高速公路费，但在汽油和柴油价格中，会收取能源税、增值税。
法国：分段收取通行费，有些路段免费。四分之三的法国高速公路为特许经营公路，有些路段需要收费，有些则免费，据网友反映，收费标准与中国差不多，但好处是都是无人机收费，缴费很方便快捷。
印度：收费，但非常便宜。虽然印度的全部高速公路都是收费的,但是过路费非常低廉,小型车仅为每公里0.65卢比（约合0.08元人民币）。当日往返的车辆和一个月内通行50次以上的车辆还有另外的优惠。
南非：收费，同样非常便宜。南非高速公路主要由私营企业特许经营管理，按公司不同收费金额不同，但基本不贵，比如从比陀到开普敦的1460公里路段，仅有3个收费站，过路费总数是32.5兰特（约合25元人民币）。
日本：收费。日本周末、节假日对高速公路收费设定收费最高限额，超出不另收。日本的高速公路采取类似中国的“贷款修路，收费还贷”政策修建，民众发现30年过去之后，免费没有变成现实，而收费却有提高的趋势。此举遭到了民众的不满，因此日本政府为了缓和矛盾，在一些难以在收费期限偿还贷款的道路，不是提高收费费率，而是延长国家高速公路网的偿还期，以减少收费费率的增长。所以贷款的偿还期从开始的25年到30年，逐步延长到了40年甚至更长。
