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中国高速公路凭啥永久收费?
2015-07-24 
        日前,交通部公开提出,原设定为最多收费15-30年的收费高速公路,现不再规定具体收费期限,各公路还清债务后,也将继续长期收取养护费用。以“亏损”为由头,交通部此举是否意在将高速公路变成“永久提款机”?收费合理性和透明度如何保证?

        7月21日,交通运输部公布《收费公路管理条例》修订稿,面向社会征求意见。修订稿确立了“收费”与“收税”长期并行的两个公路体系发展模式,实现“用路者付费,差别化负担”。这意味着高速公路收费将“无限期”存在,万众期待的“免费午餐”成为泡影。

        7月21日,交通部宣布,将对中国高速公路实行长期收费。

        高速收费为何从有限到无限?

        和现行的《收费公路管理条例》(以下简称《条例》)相比,修订稿最引人注目的,在于对收费年限契约的重置。

        据修订稿,高速公路的收费年限,将由限行《条例》规定的“政府还贷公路不超过15年(中西部不超过20年)、经营性公路不超过25年(中西部不超过30年)”,直接变更为“不再规定具体的收费期限”,特许经营高速公路“一般不超过”30年、投资规模较大的高速公路“可以约定”超过30年。更重要的是,到期后,从现行的“收费期满后,必须终止收费”,变更为“继续实行养护管理收费”。

        现行《条例》是2004年由交通部发布的,至今11年间,到底发生了怎样的变化,令交通部推翻原有“有限收费”模式,试图转为“无限收费”呢?

        据交通部表示,主要原因是中国高速公路运营长期亏损。亏损有多严重呢?2014年《条例》满10周岁、陆续有高速公路临近收费期限时,交通部突然公布2013年全国高速公路账单:2013年亏损661亿元——相当于千千万万高速公路从业者,辛辛苦苦干了了365天,平均每天亏了1.8亿。

        值得玩味的是,交通部此前从未有过公布全国高速公路财务状况的习惯,据《中国经营报》报道,一位接近交通部的人士表示,当时公开亏损数据,“也是为了试探市场反应,并为延长收费造声势。”

        而根据今年6月30日公布的《2014年全国收费公路统计公报》,2014年的亏损额更是严重,翻了2.4倍达到1571.1亿元。中新网记者还梳理发现,除西藏、海南两地没有收费公路外,其他29个省区市中,25省收费公路出现不同程度亏损,仅安徽、广东、浙江、上海四地出现盈余。

        反对意见中,高速公路的公共属性,连同车购税及燃油税的重复收取成为争议焦点。

        将沦为重复收费的“永久提款机”?

        面对无限期收费,各方反应不一,有人肯定其“经济杠杆”调节分流的合理性,有人却质疑高速公路将变成毫无诚信和契约意识的“永久提款机”,更多人则不解,公路作为一种公共资源,政府公共财政理应为其买单,从车主的角度来看,既然买车时交了车辆购置税,加油时又交了成品油消费税,为什么用路还要再交通行费?

        在交通部的发布会上,国家行政学院教授王伟对此回应,车购税主要用于公路建设,成品油消费税主要用于非收费普通公路养护,且后者并非全部用于公路养护,其中很大一部分还要分给航道养护、运输管理、环保和新能源发展,甚至农业机械和渔船的柴油补助。

        “在这种情况下,收费公路自身的养护、债务偿还,就需要通过车辆通行费予以保证。三者的支出范围和用途是不一样的,因此并不存在重复收费。”王伟表示,普通公路养护成本还存在千亿元缺口。“世界银行曾经有一个估算,如果中国公路全部由收税来进行养护,油价要增加3倍以上。”

        《人民日报》则撰文表示,收费公路政策之所以掀起舆论风波,与公众存在的两种“观念误区”不无相关。其一,高速公路姓“公”,不该收费;其二,高速公路在债务到期后,不管是否还清都该停止收费。为什么是“误区”?其实,“天下没有免费的午餐”,即使在国外收费政策也渐成共识,不收费即收税,这不是一道“收”与“不收”的是非题,而是“收税”或“收费”的选择题。

        “在我国公路网中,占公路总里程97%左右的普通公路是主体,采取向车辆用户普遍征税的方式,开展基本公共服务;3%左右的收费公路是补充,向公众提供自由选择的高效率、高水平通行,谁用路、谁受益、谁付费。”交通运输部公路局副局长王太表示,交通部通过充分调查、研究、论证后认为,高速公路实行长期收费是合理的。

        百姓更期待的是,在巨额、无限期收费背后,主管部门交出一本“明白账”。

        主管部门如何独自确保“明白账”?

        “亏损的细目能否公开”“凭什么永久收费”“收费标准是如何制定的”“通行费收取后都用在哪里了”……在这些呼声的背后,实则是民众对高速收费起因准确性、必要性、收费标准、费用流向等多各方面“公开、透明”的期待,目前,交通部暂未公开任何上述内容,未来,这些期待又该如何满足?

        “在偿债期、经营期结束以后,还实行养护管理收费,则与2009年起实施成品油税费改革存在矛盾冲突。”中消协律师团团长邱宝昌就表示,贷款修路、收费还贷,这是理所当然。但是,贷款还完以后继续收费是不合理的,此次修订稿不再规定具体的收费期限也不公平,这意味着利益驱动之下,可能永远也还不完。

        邱宝昌表示,老百姓不是不同意收费,而是质疑,如此长期、永无止境的收费,已经由公共基本投资变成一些部门、集团的聚宝盆。规定具体的收费期限是可取的,但收费的期限要有合理的公式,同时,要做好成本核销、收费资金的监管,实行公平透明的监督机制,收费必须要用于还贷,而不是人为增加成本,拖延时间,年年收费。

        在新华社的报道中,北京圣大律师事务所律师赵瑛峰也认为,,应该把收费的情况摸得明明白白。只有政府监督是不够的,应该引入第三方机构监督、审计。全国包括地方定期向社会公布收费公路经营状况,地方可以委托各级人大、或第三方机构监督收费公路的资金来源、走向等,避免让政府或交通管理部门“自说自话”。

        不过,交通部的一些表态也值得肯定。比如,修订稿提高了收费公路设置门槛,由原来的二级可以收费,进一步限定为二级及以下不得收费;已经取消收费的二级升为一级的,不得重新收费。

        另外,修订稿还规定,收费公路经管部门要“定期向社会公布年度通行费、年度还本付息、养护、运营管理、税费等费用支出等信息。”同时规定,审计机关应当依法加强收费公路的审计监督,对瞒报虚报通行费收支和债务情况等违法违规行为,依法进行查处。

        在收费问题上,主管部门似乎并未给社会留出选择余地。

        结语

        上世纪80年代初,为了筹措公路建设资金,国家出台“贷款修路,收费还贷”的政策。中国97%的高速公路、61%的一级公路、42%的二级公路都是这20多年修建的,相当于发达国家60年发展。“贷款修路”政策功不可没,而收费还贷也在情理之中。

        路修好了,车流量上去了,可全国收费公路运营收支依然呈现“净亏损”。亏损是如何发生的呢?高速公路的收入是过路费,支出是还贷款、养路费用、养人的费用。按照交通部的数据,2013年,每收取10元的通行费,有8.62元用于偿还债务本息。也就是说,剩下的钱“不够”养路和养人,所以亏损了。

        人们不禁要问,曾经极大地促进了中高速公路事业的发展收费还贷模式,如果被终结,会继续每天亏掉1.8亿,留下一堆破烂不堪的公路吗?如果不终结,则是否会演变成一条上得去下不来的“贼船”?

        公路收费与否,事关经济、民生,甚至政治,此次《收费公路管理条例》的修订,不仅仅应该讨论“免费”还是“收费”这样简单的是非题,更不应该“一刀切”地告诉老百姓,你们没得选,收费和收税必须并行。

        延长收费的前提是亏损,那么一是应该向社会、第三方公示,亏损的明确账单,此前的钱全部都花在公路养护和建设上吗?是否有一部分不该花的钱被浪费掉了?

        二是应该给出明确的公路收费标准,并拿出来让社会检验是否合理。再据此制定最终的收费标准,不能仅仅依靠相关部门“拍脑门”决定收费。

        三是应该提供明确的收费规划流向,哪些用于还贷款,哪些用于公路日常养护,其余的部分流向哪里,交给公众一本“明白账”。

        相关背景

        外国高速公路如何收费?

        美国:极少收费。在美国约10万公里的高速公路上,只有将近1万公里是收费路段。与中国靠贷款修路不一样,美国目前已经建成的高速公路基本上靠的是政府税收。美国政府认为,对公路的使用如果采取收费的办法,在公路上设卡收费成本高,还会给行车带来诸多不便。而征收燃油税是最有效、最公平的方法,开车的里程多自然使用道路多,交的税款也多。

        德国:客车免费,大货收费。德国高速公路对重量超过12吨(含挂车)的货车收费。收费标准因行驶里程、车轴数量、排放等级而异。小型客车不需单独缴纳高速公路费,但在汽油和柴油价格中,会收取能源税、增值税。

        法国:分段收取通行费,有些路段免费。四分之三的法国高速公路为特许经营公路,有些路段需要收费,有些则免费,据网友反映,收费标准与中国差不多,但好处是都是无人机收费,缴费很方便快捷。

        印度:收费,但非常便宜。虽然印度的全部高速公路都是收费的,但是过路费非常低廉,小型车仅为每公里0.65卢比(约合0.08元人民币)。当日往返的车辆和一个月内通行50次以上的车辆还有另外的优惠。

        南非:收费,同样非常便宜。南非高速公路主要由私营企业特许经营管理,按公司不同收费金额不同,但基本不贵,比如从比陀到开普敦的1460公里路段,仅有3个收费站,过路费总数是32.5兰特(约合25元人民币)。

        日本:收费。日本周末、节假日对高速公路收费设定收费最高限额,超出不另收。日本的高速公路采取类似中国的“贷款修路,收费还贷”政策修建,民众发现30年过去之后,免费没有变成现实,而收费却有提高的趋势。此举遭到了民众的不满,因此日本政府为了缓和矛盾,在一些难以在收费期限偿还贷款的道路,不是提高收费费率,而是延长国家高速公路网的偿还期,以减少收费费率的增长。所以贷款的偿还期从开始的25年到30年,逐步延长到了40年甚至更长。

        
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