从战略高度认识“两个公路体系”统筹发展
2015-07-31
随着我国经济社会的发展，公路发展形势与需求不断深化，公路发展面临的主要矛盾和收费公路政策实施环境都在发生深刻变化，要求对公路网发展战略、收费公路政策与管理等进行重新审视和定位。基于这样的背景，本文就建立高速公路与普通公路统筹发展的新体制，逐步形成“以非收费公路为主、收费公路为辅的两个公路体系”（简称“两个公路体系”）这一战略构想，从深化认识、统筹规划、完善法律、强化制度等四个角度进行剖析，提出意见和建议。
贯彻落实“两个公路体系”建设的战略构想，不是一蹴而就的事情，需要在发展理念上积极转变认识，需要及时调整相应的政策定位，需要加大相关基础理论研究，科学论证，提出有效的解决方案和具体制度安排。顺应新形势新要求，以构建“两个公路体系”战略为核心，加快完成《收费公路管理条例》修订工作，将为规范和保障公路事业的健康可持续发展注入新的活力和动力。
目前，公路建设管理主体和责任在地方，对收费公路又依据现行的管理规定按照投资来源性质划分为政府还贷公路和经营性公路两类，两类收费公路在管理主体、经营方式、组织形式、税收制度、收费期限上均不相同。在“两个公路体系”下，应加强以下几个方面的制度建设：
1.从管理体制上理顺中央与地方在公路管理中的职责，为保障“两个公路体系”的建立奠定基矗
2.建立提供基本出行服务的非收费公路网的财政保障制度，确保非收费公路网的持续发展。
3.建立收费公路网规范管理的配套制度，确保收费公路网的健康发展。
4.建立路网运营监管体系，加强政府监管。
“两个公路体系”的战略意义
自20世纪80年代中期国家实施收费公路政策以来，通过筹集社会资金发展公路事业，有效地缓解了政府财政资金不足的难题，加快了公路建设步伐，改善了公路运输环境，大大促进了经济社会的发展。但收费公路政策在发展中也出现了一些不容忽视的问题，如收费公路总体规模偏大、结构不尽合理；收费公路多头管理，行业监管难度大；收费公路改扩建和退出制度设计不完善等。新时期，社会公众对公路交通的出行需求正由“走得了”向“走得好”转变，确保路网发展建管养资金投入以提供畅通、高效、安全、绿色的通行服务考验着各级交通运输主管部门。而国家实施的成品油价格和税费改革、撤销政府还贷二级公路收费站点、不断深化的财税体制改革等一系列宏观调控措施，改变了公路建养资金来源构成，使得公路网发展资金面临着很大的不确定性。面对公路事业发展的新形势以及公路网发展中出现的新问题，迫切需要基于实现公路交通基础设施服务社会福利最大化角度进行战略思考，审视公路网的未来发展问题，贯彻落实科学发展观，积极转变发展方式，创新工作实现路网建管养和改造升级的可持续发展之路。此时，“两个公路体系”发展理念在行业内应运而生，这是符合行业发展实际的，是新时期统筹路网发展的一项重要战略部署。
构建“两个公路体系”，实行统筹发展，其最终目标就是通过统筹两个公路体系发展的规划、制度和资金等安排，在兼顾效率与公平的原则下，统筹提供保障居民基本出行需要和满足高层次出行需求的公路通行服务，并实现公路事业自身的可持续发展。在“两个公路体系”发展理念下，坚持大力发展非收费公路，适当发展收费公路。在收费公路体系中，占主体地位的应是集中于主要干线通道，为经济社会发展提供快速、便捷、舒适、安全的差别化高端运输服务的高速公路。非收费公路体系是我国公路网的绝对主体，由普通国省干线公路和农村公路组成。非收费公路体系将覆盖所有城乡，实现全国范围的通达，为经济社会发展提供均等化和普遍交通服务。
转变认识，引导路网发展
谋于变，变则通。引导和促进未来公路网健康可持续发展，首先要适应新形势深化认识，积极转变发展理念，具体来说应站在“两个公路体系”统筹发展的角度，重新审视现行的收费公路政策，积极实现三个认识转变：
从筹集公路建设资金向保障路网完好畅通转变
我国最初设立收费公路的基本政策是“贷款修路、收费还贷”，目的是为公路项目筹集建设资金。随着公路建设步伐的加快，高速公路由分割式的路段管理逐渐转变为集中统一的路网管理，交通发展的这一阶段特征表明，我国高等级公路建设已经由建设为主，逐步转向了建设与运营养护管理并重时代。实施收费公路政策筹措资金，不单要用于公路建设发展，同时要注重对已建公路网的养护管理，只有这样才能保障整个路网的健康可持续发展。但现有的税收政策下，由于车购税主要用于公路建设，成品油消费税主要用于非收费普通公路养护，收费公路在偿还债务和经营期结束后，自身养护管理资金无法得以保证。现行的《收费公路管理条例》的有关制度已无法适应高速公路网络化运营和长期养护管理的客观需要，有关制度设计亟需根据现有的路网发展实际进行调整。
从强调当期收费行为向注重代际公平原则转变
按照《收费公路管理条例》规定，收费期设置的依据是：政府还贷路还清贷款，经营性公路收回投资并获得合理回报，最长分别不能超过20年和30年。这种制度设计导致收费公路建成后的收费期与公路使用发挥效益期不匹配，带来两方面问题：一是当代交费使用者为下一代人使用公路支付通行费；二是当代投资者为下一代使用者垫付资金投资建设。这有违“谁受益、谁负担”原则，造成“代际”不公平。对此，国外普遍采用了长期限、低标准的收费模式，如澳大利亚的HillsM2公路项目收费期限长达45年，加拿大的407ETR公路项目收费期限长达100年，英国的M6Toll公路项目收费期限长达53年，美国的DullesGreenway和PocahontasParkway公路项目收费期限分别长达61年和99年，甚至一些国家如匈牙利、土耳其等不设收费年限长期收费。这样不仅摊薄了收费期内使用者的成本，也使付费者与使用者在长期内更趋于统一，体现了代际公平。
从单一筹措资金向调节交通流量等多功能目标转变
对部分路段实行收费，作为调节主要通道交通量、优化通道资源配置、促进公共交通发展的有效手段，正在为越来越多的国家和地方所重视。如英国和新加坡采取收费政策缓解城市交通拥堵的问题；美国已经着手研究对部分免费公路实施收费调控交通量，以减少私人交通和提高交通安全；葡萄牙首都里斯本从2004年下半年开始同伦敦一样，向进入市中心的车辆征收交通拥堵税。
此外，社会一直热议的降低通行费费率政策动议也需要审慎对待。因为降低费率必然弱化高速公路的排他性，一方面容易导致因交通量急剧增加而致使道路不堪重负，通行服务品质下降；另一方面，降低费率可能会使收入低于实际偿债、养护成本，产生和扩大收支缺口，增加财政补贴需求，最终使全体纳税人付出更高的成本，造成整体社会福利的损失。2010年的广州亚运会叫停公交地铁免费，即是一个例子。
统筹规划，指导路网发展
引导行业发展，统筹是基调，规划是龙头。针对“两个公路体系”建设，做好统筹规划，首要是抓好两件事：“两个公路体系”的路网规划和“两个公路体系”的资金保障体系。
抓好“两个公路体系”规划
到去年年底，我国高速公路里程达到11.19万公里，占公路总里程2.5%左右；收费公路中接近65.7%是高速公路。目前，《国家高速公路网规划》、《全国农村公路建设规划》以及每个五年期的公路水路交通运输发展规划，以及地方制定的区域五年期公路交通发展规划，无一例外都是按照行政等级、技术等级的视角，从规模里程、路网密度、规格等级、资金筹措等角度进行规划设计。这种现行的规划体系不能适应“两个公路体系”的建设发展需求：首先，不能体现推进“两个公路体系”统筹协调、全面可持续发展的指导思想和原则，无法对“两个公路体系”下公路的规划、建设、运营、养护、服务等问题进行顶层制度设计；其次，没有相应的调控机制，难以控制“两个公路体系”下收费路网的发展规模。为此，应针对“两个公路体系”下的收费路网，制定专项国家规划，建立协调机制，在国家层面统一对收费公路网络进行规划设计。
建立“两个公路体系”资金保障体系
由于政府财政性资金投入长期不足，公路建设过度依赖债务性资金，债务负担沉重。截至去年年底，我国收费公路债务余额已达38451.4亿元，基本上全都是地方政府和收费公路企业的债，中央政府没有债，而去年全国地方一般的公共预算的本级收入是75859亿元，这个债务余额规模超过了全国地方公共财政收入的50%。随着国家实施成品油价格和税费改革，公路建养资金来源及融资条件发生了很大改变，用公路交通规费（养路费）弥补公路建设资本金和用养路费贷款抵押担保的功能丧失，原有的融资平台被打破，公路建养发展资金短缺问题愈发严峻。
当前我国公路正处于集中建设加快成网的关键时期，在国家加快推进财税体制改革的步伐下，结合我国收费公路发展的历程，未来一段时期“两个公路体系”的发展需要建立稳定的资金保障体系，即“收费”和“收税”并重的政策来支持加快公路的发展。普通公路由政府以收税方式筹集建设养护管理资金，对社会公众提供均等化的公共普遍服务；收费公路则通过直接向用路者收费的方式来发展，对特定用路群体提供效率服务，其建设养护管理资金主要由用路者负担，实现“用路者付费，差别化负担”，兼顾公平与效率，更好地保障不同用路群体的权益，满足社会公众差异化的出行需求。为此，亟需调整现有收费公路政策，为建立公共财政框架下的公路建管养资金的平衡机制奠定法律基矗
完善法律，规范路网发展
建设“两个公路体系”离不开收费公路政策的支持，更需要对现行的收费公路管理法律法规进行调整，提供强有力的法律支撑。
调整收费公路的设立与退出机制
为统筹未来“两个公路体系”的发展，需要对现行收费公路的设立、退出与期限确定机制进行重新设计。如设立收费公路除考虑公路投资来源、里程规模等因素，更重要的是考虑收费公路网与非收费公路网统筹发展的需要；在退出方面，不仅要考虑是否偿清贷款或收回投资并取得合理回报，还要根据财政保障能力及交通量的分布来进行调整；对新设立的收费公路应该按收费公路不同类别和所处不同阶段设定科学的收费标准，如政府收费公路和特许经营性公路的车辆通行费收费标准根据不同影响因素确定。
为此需要调整现行《收费公路管理条例》中关于收费公路设立、退出和分类等规定，具体来说：一是明确以高速公路为主的收费网络涵盖的范围和设置标准；二是确定收费网络偿债期、经营期和养护期的准确概念并予以量化；三是做好制度设计安排，确保现行的政府还贷路和经营性公路逐步有序地纳入未来的收费公路路网体系。
调整收费标准的确定机制
我国的收费公路实行政府定价，由省级人民政府审查批准。根据收费公路属性和收费阶段的不同，收费标准确定的因素也不同。政府收费公路偿债期的收费标准，应当根据债务规模、利率水平、养护运营管理成本、当地物价水平、偿债期限以及交通流量等因素计算确定；特许经营公路经营期的收费标准，在前者基础上应该再增加合理回报因素，同时政府也要通过收费标准动态调整、收益调节等方式将投资回报控制在合理水平；高速公路未来的养护管理收费标准，则是扣除偿还债务因素外，按照满足基本的养护运营管理需求计算。
明确收费公路服务标准
《公路法》第三十五条和《收费公路管理条例》第二十六条对收费公路的服务标准都只做了原则性的规定。按照建设“两个公路体系”的思路，以高速公路为主体的收费路网将长期存在，其与免费路网的主要区别在于能够提供高品质的通行服务。因此，需要进一步细化和明确“两个公路体系”下各自的服务标准。
此外，对新时期收费公路发展中出现的一些新问题，迫切需要修订完善相关法律制度以进行规范管理。如对收费公路改扩建问题，需要明确改扩建项目的性质、适用范围、成本与收益的核算、再投资收回与合理回报、实施程序与保障措施等一系列问题。
