说好的香港高铁呢？谁来为高铁工程无底洞买单
2015-08-06
广深港高速铁路香港段（香港高铁）工程，原定于今年内通车，但完工时间一改再改，预计最快要2018年才能通车，造价更超支三成多至853亿元（港元，下同）。界面新闻从香港立法会铁路事务的两名负责人了解到，香港特区政府或香港铁路有限公司（港铁公司）都没有承诺为成本封顶，超支责任始终无人承担，加上“一地两检”问题仍然悬而未决。分析人士甚至表示，如果不尽快厘清责任，高铁极有可能成为“烂尾工程”。
图为高铁香港段的香港西九龙总站模拟图（图片来源：港铁官网）
8月4日本该是香港高铁工程竣工的日子，但是，香港高铁项目由于接连遭遇工程延误、监管不力、劳工短缺、巨额超支等严峻问题，极有可能成为“烂尾”的大白象工程，通车时间一拖再拖。
广深港高速铁路从香港到广州全长约140公里，途经深圳和东莞。其中，香港段为长约26公里的地下铁路线，由皇岗边界往香港的西九龙总站，中途不设停靠站。
高铁香港段落成后，将成为总长度16000公里的国家高速铁路网的一部分，大幅缩短往来香港及内地主要城市的行车时间，14分钟就可从香港到达深圳福田，由广州至香港的时间会减半至约48分钟。
高铁香港段工程于2010年1月16日获得立法会财务委员会通过拨款，同年4月动工，原定于今年竣工及通车。但是在去年4月15日，香港政府突然宣布高铁香港段项目严重延误，港铁公司也宣布竣工时间推迟至2017年。在此之前，港铁公司从未公开表示该项目的原订竣工日期需要延后。
时至今日，高铁工程延误的情况没有任何改善。根据港铁公司的最新评估，截至今年5月底，香港高铁的整体完成进度为70.4%，比原计划进度滞后5.8%，工程也需要继续推迟至2018年第三季度，工程费用预算则达到853亿元，较原来的650亿元预算高出31.23%。
高铁工程因何延误
自去年4月传来高铁延误的消息以来，关于工程延误原因的各方调查就一直在进行。港铁公司成立了独立董事委员会，政府当局成立独立专家小组，香港立法会亦成立专责委员会进行调查。
高铁香港段的工程庞大而复杂，是全球首个全地底高速铁路，香港西九龙占地面积约相等于15个足球常港铁公司官方人员对界面新闻承认，高铁香港段自工程展开以来一直面对不同的挑战，包括：不可预期的工地状况，例如不利的地质情况、于地底遇到障碍物，以及复杂的地下管线迁移工作，以及西九龙总站入口结构的建造工程复杂。
高铁延误还有估算过于乐观和工程不可预见的因素，香港理工大学土木及环境工程系副教授熊永达向界面新闻记者表示，初期对工程的估算是基于当时掌握的人力，机械和地质资料，但地质资料并不充足。政府当局和立法会都期望早日完工，因此在资料不足的情况下，作了最乐观的估算。
熊永达表示说，工程不可预知的环节令预算失准，过境隧道比原本预算超了2年，西九总站就多了1年多时间，再加上人力出现严重短缺，工程不得一延再延。
委托协议模式遭立法会质疑
除了客观原因之外，香港社会各界对高铁延误更多关注在政府和港铁公司的层面，质疑港铁公司和政府双方监管不力。
2010年1月26日，香港政府与港铁公司签订委托协议，委托港铁公司监督高铁香港段项目的建造和启用，港铁公司以650亿元完成该项目，预定竣工日期为今年8月4日。这份委托协议，从一开始就注定了高铁工程的问责机制并不明确，为日后的争论埋下伏笔。
之前，香港所有铁路项目均采用“拥有权模式”的融资方式，由港铁公司自己负责融资、设计、建造和营运。这种融资方式成效显著，自1998年以来，港铁公司以此模式推展合共10项大型铁路工程，全部没有超出原来预算，只是施工时间稍有延误。
然而，香港政府却在高铁香港段项目上采用新的“服务经营权模式”。根据这一模式，政府拥有铁路资产、支付项目的工程费用，并承担建造风险。至于港铁公司，则受政府“委托”，负责管理该项目的各个范畴，包括铁路的设计、建造、测试和通车试行。
该项目竣工并移交后，政府会邀请港铁公司根据另一份经营权协议，营运铁路服务，营运风险由双方共同承担。
“这个委托协议是个很矛盾的东西，政府作为港铁的董事和最大股东，却又委托自己的公司投资，这种自己管自己的关系，没有人相信，很难监管。”香港立法会铁路事宜小组委员会前任主席田北辰在接受界面新闻记者专访时这样说。
值得一提的是，港铁公司的大股东就是政府，香港政府现拥有港铁公司约76%的权益，所以无论港铁要承担全部或部分超支，最后还是由纳税人来埋单。
田北辰表示，港铁公司之前建铁路自负盈亏，委托协议是香港政府第一次的形式，港铁公司于是所有事情都要问政府，以前港铁都自己很灵活，但现在这个委托协议，政府再批准，让工程慢很多。
高铁项目的投资资金来自于香港政府，而香港立法会在给政府拨款一事上具有决定性角色。香港立法会铁路事宜小组委员会现任主席陈恒镔议员接受界面新闻记者专访时表示，此次延误的深层次问题即在于委托协议，令政府和港铁公司在监管方面的角色不清。“政府如果不把超支原因解释清楚，就来立法会取钱，那是绝对不可能的。”
香港政府也处于被动的局面，熊永达认为，路政署代表政府监督工程进度，但若工程出现延误，政府只能催促港铁，不能亲自督师，政府很被动。
“一地两检”悬疑未决
香港高铁项目还涉及内地和香港在出入境方面尚未解决的问题——“一地两检”的边界管制设施的安排(一地两检)。如果未能实施一地两检，旅客在出入境方面所花费的时间会将乘坐高铁享受到的高速抵消掉，令高铁不能吸引旅客。
早在2009年立法会辩论中，“一地两检”已是政府官员无法解答也未有解决方案的难题，当中涉及内地执法人员在港执法等问题。时至今日，中央和香港政府的相关讨论未有任何公布，令西九总站的设计和工程受阻。
香港政府律政司司长袁国强先生及其他政府官员于今年5月到访深圳，与国务院港澳事务办公室官员就高铁香港段“一地两检”安排交流意见。香港政府提出，目标在《基本法》的框架内达成此事，最终的安排应在2017年底前制订。
陈恒镔表示，“一地两检”目前的进展良好，虽然为了香港和内地市民的方便，可能会涉及到一些有难度的法律问题，但是高铁毕竟是交通工具，不能轻易上升到政治层面。
谁为超支买单？政府和港铁责任难清
7月15日，港铁公司行政总裁梁国权首次出席立法会的公开聆讯，就延迟披露高铁延误一事致歉。多名议员言辞激动，要求港铁交代与政府签订的委托协议，有无条款列明如果项目延误，港铁是否要承担后果和罚则，以及港铁公司与公职人员有无刻意隐瞒事实。
田北辰向界面新闻表示，现在最大的问题不是延误，而是政治问题，即超支谁来买单。田北辰说，政府和港铁公司双方都没有台阶可下，在超支问题责任上的立场都非常硬，政府认为港铁公司该负责任，但港铁公司却认为有协议保障利益。“政府与港铁双方最终或闹上法庭，须花多年才能弄清责任。”
港铁公司方面向界面新闻记者表示，超支的额外款项来自四大类别：包括工程时间延长；需修订的项目；额外工程费用；及备用资金。
香港政府和港铁公司都没表态清楚谁来承担超支费用。香港政府路政署认为，港铁公司并没有对工程延误及超支的责任问题作分析及交代，并指出港铁公司受政府委托为高铁的项目管理人，有最大的责任及义务做好管理及控制工程成本。
政府还将评估港铁公司就项目推展、工程延误和项目超支的责任问题，并会保留一切向港铁公司追究所保证事项和应负责任的权利。
港铁公司方面，今年6月向政府和立法会提交官方解释报告，指出超支的具体金额，但并未提及谁来承担超支金额。港铁公司回应界面新闻记者时也只是说，港铁公司与政府目标一致，就是控制成本，尽快完成高铁项目的工程。
至于超额的审核问题，港铁公司回应表示，高铁香港段项目当初决定造价及完工日期时，都经过多方讨论，考虑及评估各项因素。政府委托的第三方监核顾问亦有审视过相关的数字。
熊永达告诉界面新闻记者，解决超支必需要根据合约进行，一些未知因素，如天气转坏和地质不良等，要由政府负责，而管理不善，不能掌控承建商错误造成水浸，港铁必然要负责。
香港高铁未来可能成烂尾
田北辰透露说，政府与港铁就超支责任问题上拉锯，或要经过法律程序，如果明年初再无新注资，多间承建商明年初将用尽资金，或将遣散员工，直至厘清法律责任才复工。“高铁或需多等3至5年，届时高铁工程势将又再超支、延误。”
界面新闻记者向路政署等负责高铁项目的政府部门查询工程进程，政府发言人只回应称，正等候港铁提供相关资料，无更新资料可提供，现阶段没补充。
此外，田北辰还透露说，港铁公司曾在2009年内部估算高铁造价，当时约为800亿元，工程需时7年，但当时曾荫权政府，在没有向立法会明确交代的情况下，突然决定造价仅为650亿元，这也是后来立法会拨款的数字。
田北辰说，虑到勘探、经济通胀、工程压力以及委托协议这四个因素，800亿元其实是非常务实的数字，但当时却不知为何改为650亿元。
立法会还需核实额外的超支是否封顶，陈恒镔坦承，如果高铁“烂尾”，是香港全社会的损失。“立法会正在与港铁公司和政府谈判，如果封顶，立法会可以向纳税人交代，但如果不封顶，那就很难交代，政府再拿钱是绝对不可能。”
学者熊永达则认为，高铁工程已经过了最不能预知和最艰巨的环节，余下的是相对容易掌握和控制的工程，还有列车和配套系统的测试，应该很大信心在未来两至三年完工通车。
