“买路钱”以后怎么收？
2015-09-17
美国基础设施与之（中国）相比相形见绌。”“还没有任何其他国家，能够在如此短的时间内，大规模提高其道路资产基数”。这是美国总统奥巴马和世界银行对中国公路的评价。2013年底，中国高速公路总里程已位居世界第一。然而，国内对公路收费的质疑声不绝于耳。
2014年12月23日，交通运输部首次发布了全国收费公路统计公报：2013年度，全国收费公路近9成收入用于还债，整体亏损661亿元，全国收费公路债务余额由2010年的2.3万亿元增加到2013年的3.4万亿元；
巨额亏损和收费延期，让中国收费公路再次成为社会关注的焦点。贷款修路、收费还贷的收费公路政策被指是问题症结所在。
1984年，国务院决定实行“贷款修路、收费还贷”，即收费公路政策。2004年，国务院通过《收费公路管理条例》，允许用转让公路经营权获得的收入进行新的公路项目投资。之后，收费道路衍生出利用社会资本的经营性修路体系，高速公路上市公司随之出现。
统计数据显示，20122013年已有34条高速公路延期收费，延期的时间在15年不等。2014年19家A股高速公路上市公司前3季度合计赚了113.8亿元，近7成高速公路上市公司实现同期增长。
交通运输部公路科学研究院院长周伟告诉《财经国家周刊》记者：“政府贷款修路没有盈利要求，贷款还完，收费年限到了就应该停止。但对于引进社会资本的上市公司，他们却需要回报。”
国务院参事、交通运输行业专家郭廷结对《财经国家周刊》记者表示，政策对于收费公路的公益性和投资属性没有严格的界定，是延期收费争议的根本原因。
症结
“收费公路巨额亏损原因在于财政的投入不足。”国务院参事、中国公路学会道路工程学会理事长张元方对《财经国家周刊》记者说。
目前，中国公路发展形成了两种不同的投融资模式：收费模式，即主要依托收费政策筹资，包括债务融资或吸引社会资本；非收费模式，即主要依托交通专项税（车购税和成品油税费改革新增交通专项资金）投入，并以专项税作担保和偿债来源进行债务融资（即统借统还政策）。
交通运输部的数据显示，收费公路建设主要依靠银行贷款等债务性资金，约占7成。根据《国家公路网规划》，我国高速公路建设仍处于加速成网的关键阶段，其中债务性资金投入占67.4%。我国已建成的公路网里约97%的高速公路、61%的一级公路、42%的二级公路，都是依托收费公路政策来实现。
业界专家认为，从高速公路的经营属性来讲，收取通行费也有一定的合理性，但对于大量起着公共基础性服务作用的干线公路，通过收费方式来建设，就与政府的公共服务职能存在冲突。
周伟表示，收费公路问题凸显出我国公共政策对公路建设所支持力度不够的后遗症。初步估算，公路建设每年需投入资金超过1万亿元，430多万公里规模的公路养护、运营与管理费用约3300亿元，仅依靠公共财政难以满足这样庞大的资金需求。
历史遗留问题也让收费公路问题雪上加霜。“十二五”期间，国内建设了大量长时期内没有车流的高速公路，而这些高速公路在规定收费期限内无法还本付息，就只能依靠那些车流量大的高速公路继续收费来“统一还款”。如果停止“统一还款”，将形成大量银行坏账并可能导致局部金融风险。
郭廷结认为，除了上述原因外，我国高速公路建设规模太大也是问题之一，过度的超前等于浪费。
出路
“收费公路的管理和改革关键在于属性归位。”周伟表示，要从公路基础设施的准公共产品属性出发，厘清收费公路资产与收费权、资产管理体系与规范经营方式的关系，保障收费公路的目标不偏离。
2015年1月，交通运输部出台《关于全面深化交通运输改革的意见》（下称《意见》）。《意见》提出，深化收费公路改革，改革收费公路管理模式，对政府投资的收费公路实行收支两条线，通行费收支纳入政府预算管理；对采用政府与社会资本合作模式及社会资本全额投资建设的经营性高速公路，实行特许经营。改革收费公路通行费率形成机制，实现通行费率与营运服务水平挂钩等等。
周伟认为，按照2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，“贷款修路、收费还贷”的模式将退出历史舞台，代之以“发债修路，收费还债”。对存量债务，要落实政府责任，用“统借统还”的方式逐步消解。如此一来，投资发债主体是政府，交通部门只是工程实施主管；通行费收入将全部上缴财政，实行严格的收支两条线；形式上所收的“通行费”，也体现了“受益者负担”的现代税赋公平原则。
《意见》中的另一个重点是通过吸引社会投资，采取目前财政部正在推广运用的政府和社会资本合作模式（PPP）建设收费高速公路，实施特许经营。
但北京交通大学经济管理学院教授赵坚对《财经国家周刊》记者说：“PPP模式解决不了公路收费的巨额亏损问题。目前，在建的高速公路基本都是偏远地区公路，盈利空间不大，社会投资对这种公路并不感兴趣。”
（实习生盖群对本文有贡献）
