解读交通运输“十二五”发展规划
2015-02-24
“十二五”期间，交通运输行业面临五个方面考验。
无论承载了多大的荣耀与梦想，“十一五”的一页还是要轻轻翻过。不知不觉间，连“十二五”的开局之年都已走过了大半。不久前，《交通运输“十二五”发展规划》（以下简称“十二五”规划）在千呼万唤中终于揭开了神秘的面纱，其正式发布也再次提醒了一路埋头苦干的公路人，一个不留神，脚底下踏着的已是一个崭新的五年，步子怎么迈，节奏怎么调，该静下心来琢磨琢磨。
新的五年蓝图摆在面前，和“十一五规划”并排放在桌上，并不算太厚的两沓纸，写满了十年间的战略思路，其份量可想而知。要在“十二五”内头脑清晰、事半功倍地向前走，好好吃透这份蓝图，很有必要。
从炽热到温和，发展仍是第一要务
本世纪头二十年是我国发展的重要战略机遇期，无论“十一五”还是“十二五”，公路发展都处在同一个大环境、同一种空气里，发展是毋庸置疑的主题，是第一要务，说到区别，应该是风格和温度的转变。简单地说，“十一五”更锐意炽热，“十二五”更沉稳温和，前者能用战天斗地的劲头大干快上，后者则更注重把握节奏，稳步推进，实现全面完善和优化。
“十一五”公路将发展重点更多放在了基础设施建设上。规划里指出，公路交通要保持平稳较快发展，做到既快又好、好中求快。从总体目标来看，到2010年，要实现公路基础设施能力明显增加、网络结构基本合理、运行质量有较大改观，公路运输紧张状况得到总体缓解。——“好中求快”和“明显增加”两个关键词，已经充分体现了“十一五”基础设施建设的热度。
“十一五”末的一系列数字是对这一热度最有力的印证，超额完成规划确定的目标任务，基本建设投资约4.7万亿元，是“十五”期的2.5倍；公路网总里程398.4万公里，新增了63.9万公里；高速公路7.4万公里，新增3.3万公里；“五纵七横”12条国道主干线提前13年建成；西部开发8条省际通道基本贯通……刚刚结束的五年，以相当亮眼的成绩画出了我国交通运输发展历程中极不平凡、极为重要的一大笔，让人至今记忆犹新。
而在“十二五”规划中，虽然交通基础设施建设依然是重点，但强调按照“适度超前”原则，把握发展节奏，合理有序、平稳较快地向前推进。这显然和“十一五”规划在风格上有很大区别。
“十二五”的总体目标是，到2015年，基础设施网络更趋完善，结构更加合理，交通运输供给能力明显增强，运输效率和服务水平明显提升，便捷、安全、经济、高效的综合运输体系初步形成，基本适应国民经济和社会发展的需要。显然，在基础设施方面，更注重完善现有网络，优化结构，同时，“服务水平”和“运输效率”被突出强调，透露出下一个五年，养护、管理和运输服务等方面工作有望得到前所未有的充分关注。
对此，交通运输部规划司司长孙国庆在新闻发布会上告诉记者：“‘十二五’按照适度超前原则安排建设。预计投资总规模6.2万亿元，虽然比‘十一五’略有增长，但实际上增长幅度是大幅下降的。我们努力把规划从原来的单一建设规划向行业发展规划转变，充分反映现代交通运输业发展的客观需要和时代特点。‘十二五’不可能再像‘十一五’那样进行两倍于上一个五年的大幅度增长，而是稳步推进发展。公路建设的总目标450万公里，国家高速网基本建成高速公路达到10.8万公里，不是一个激进的目标，是稳步推进的目标，经过努力是可以实现的。”
“十二五”规划明确提出，在新的历史发展阶段，交通运输面临的任务，一方面是要继续加强交通基础设施建设，另一方面就是要全面提升运输服务水平和效率。
尽管和“十一五”的规划风格不尽相同，但宗旨和目标绝对与前五年一脉相承，那就是，都是为了更好地满足经济社会发展的新要求和人民群众的新期待。
优化也是发展，完善公路交通网络
如果说“十一五”规划更注重迅速增加公路基础设施能力，对公路网络结构的要求是“基本合理”。那么“十二五”规划对路网的优化和完善则提出了更为具体、深入的要求，并形成了一整套清晰的工作思路。
规划提出要根据“统筹规划、条块结合、分级负责、联合建设”的公路建设原则，按照现行管理体制，从事权管理的角度，全面完善公路网规划，形成层次清晰、功能完善、权责分明的干线公路网络系统。力争到2015年，基本形成适应综合运输体系发展要求的公路交通网络，公路网结构明显趋于合理，区域公路发展差距明显缩小，城乡之间路网衔接更加顺畅。同时，还要积极探索建立高速公路与普通公路统筹发展的新机制，逐步形成以高速公路为主体的收费体系和普通公路为主体的不收费体系。
作为困扰“十一五”公路发展的难题之一，“断头路”问题也同样摆在了“十二五”的面前，其对策在新规划中也得到了相应的体现，规划要求加快高速公路网剩余路段、瓶颈路段的建设，基本完成2004年国务院审议通过的国家高速公路网规划，建成比例超过90%，通车里程达到8.3万公里。积极推进国家公路网规划中的国家高速公路新增路线建设；支持纳入国家区域发展规划、对加强省际、区域和城际联系具有重要意义的高速公路建设，提高主要通道的通行能力；继续完善疏港高速公路和大中城市绕城高速公路等建设；全国高速公路的网络化程度和可靠性显著提高。
同时，加大国省道改造力度成为“十二五”一项重要的工作内容，改造着眼于提升技术等级、服务能力和水平。重点提高国省道二级及以上公路比例，加快实施县通二级公路建设，国道二级及以上公路比例达到70%以上。按照国家公路网规划，重点推进国道网建设，增强国道对县级及以上行政节点的连接和覆盖。进一步加大危桥改造力度，按照技术规范要求，严格实施安保工程。
此外，规划还提出推动口岸公路建设，全面提高口岸公路技术等级和路面状况，通往国家重要陆路口岸的公路基本实现高等级化；继续支持红色旅游公路建设；结合国省道和农村公路建设，加强旅游公路建设。
能建还要会养，养护得到高度重视
如果说“十一五”更多地体现了“气吞万里如虎”的建设主题，那么养护则以“细水长流，持之以恒”的姿态，当仁不让地成为“十二五”的发展关键词之一，并在规划中占据了相当重的份量。
除了创新公路养护管理的体制机制，建立和完善相关工作制度，规划大力倡导全面实现科学养护，要求基本建立国省道养护管理科学决策体系，主要路况检测指标基本实现自动化，路况评价及养护决策实现信息化和制度化。
养护从来就不该“临时抱佛脚”，规划要求确保全国每年对不少于17%的国省道实施大中修工程，组织开展公路养护示范工程创建活动；加快推行预防性养护，研究制订预防性养护指导政策、技术标准。加强预防性养护新设备、新材料、新技术和新工艺的研究，推行低碳、环保、节能养护，努力形成成套技术标准体系。
被一线同志戏称为“天下第二难”的路政执法工作也是“十二五”需要啃动的一根“硬骨头”，规划指出，要加大路政执法和公路保护工作的力度，逐步实现路政管理覆盖所有公路，逐步提高路政管理设施与装备水平，创新路政管理手段，推进路政管理信息化。力争“十二五”时期路政案件查处率达到90%以上。全面推进经营性公路的路政管理工作由地方交通运输主管部门或公路管理机构实施派驻管理的模式，探索高速公路和公路超限检测站的路政工作由公路管理机构实施跨区统筹管理模式。
综合运输体系，热概念平静落地
综合运输是近年来交通行业一个非常热门的提法，“十一五”规划里，综合运输体系的建设更多的只是作为一种趋势性的概念，在个别章节里被简要提及。而通读“十二五”规划不难发现，这个词出现的频率已经相当高，规划甚至采用整整一章共四节的超大篇幅来专门阐述综合运输体系建设的内容。这显示出在下面的五年里，构建综合运输体系将不再是只可远观、意会的抽象概念，而是作为一项重点工作来大力开展，在发展上也具备了更清晰的实施步骤和更明确的发力方向。
推进综合运输体系建设是发展现代交通运输业的重要任务，也是现代物流业发展的重要前提和保障。2009年，全国交通运输工作会议明确提出交通运输发展方式要实现“三个转变”，其中就包括由主要依靠单一运输方式发展向综合运输体系发展转变。交通运输部部长李盛霖去年在各种场合接受媒体采访时，也曾多次表示，综合交通运输体系是“十二五”交通运输发展的主攻方向，直觉告诉他，未来五年，综合运输体系一定会有大推进。
“从交通运输适应国民经济发展的需求来看，现有的交通运输体系还存在总量不足，总体运输效率不高，各种运输方式衔接不畅等问题，必须用推进综合运输体系建设作为抓手，把快速发展的各种单一的运输形式综合起来，优势才能互补。如果各种运输手段都还没有得到充分发展，建设综合运输体系只能是空谈。而目前我国公路、民航等几种单一的交通运输方式发展基本上都居世界前列，为综合运输体系打下了坚实基矗建设综合运输体系已经成为时代发展的必然要求。‘十二五’期间，我们还将统筹规划衔接，建立综合运输规划体系；合理配置资源，调整优化通道资源，促进综合运输枢纽合理布局和各种运输方式优势互补，逐步实现各种运输方式‘无缝衔接’。强化多式联运等综合运输改革和标准规范的研究、制定和推广应用，推进综合运输管理和公共信息服务平台建设，逐步实现信息资源共享，提高管理效能和服务水平。”李盛霖如是说。
农路扩大成果，投入不低于“十一五”
和“十一五”相同的是，关系到民生大计的农村公路，在“十二五”还将得到一如既往的加倍重视。
早在“十一五”规划的发展重点中，就已经提出要确保农村公路交通条件得到明显改善。全面实施并基本完成农村公路“通达工程”（指乡镇、建制村通公路）建设任务，加快推进“通畅工程”（指乡镇、建制村通沥青或水泥路）建设，为加快社会主义新农村建设，进一步解决“三农”问题提供支撑和服务。据统计，“十一五”共新改建农村公路186.8万公里，新增农村公路52.7万公里，总里程达345万公里。
李盛霖在接受新华社记者采访时谈到：“经过‘十一五’的建设，目前，东、中部地区94%的建制村通了沥青（水泥）路，西部98%的建制村通了公路。广大农民在家门口就有路走、有车坐，‘村村通’成为广大百姓最欢迎的‘德政工程’，‘十二五’国家对农村公路建设的投资总量不会低于‘十一五’，农村公路养护将放在重要位置。”
“十二五”期间，农村公路建设将坚持“扩大成果、完善设施、提升能力、统筹城乡”的总体思路，为广大农村地区提供更完善的公共服务。推进以西部建制村通沥青（水泥）路为重点的全国通达、通畅建设任务，满足农民群众的基本出行需求；完善农村公路基础设施，包括桥梁新改建工程、安保工程等，提高农村公路的抗灾能力和安全水平；改善农村公路网络状况，包括县乡道改造、连通工程等，提高农村公路的网络化水平和整体服务能力。到“十二五”末，农村公路总里程有望达到390万公里。
规划还重点指出，要建立健全农村公路养护管理机制，深化农村公路管理养护体制改革。落实农村公路养护责任主体，进一步完善指标体系和考核体系。加大政府财政投入，建立长期稳定可靠的农村公路养护资金渠道和政策，力争实现农村公路“有路必养”。
“中西少边穷”，继续加大倾斜力度
长期以来，由于自然条件、发展基储运输需求等方面的差异，我国城乡、区域交通运输发展不均衡的现象是客观存在的。“十一五”期间，针对区域发展条件，交通运输部提出差异化的发展政策，有计划、有步骤地加大了对“中西少边穷”地区的扶持力度。经过五年的努力，东中西部交通运输发展差距正在缩校据初步统计，“十一五”时期，中西部交通固定资产总投资2.6万亿元，占全国的比重达56%，投资额比“十五”期间增长了6.8倍，中西部地区的省际运输大通道已经基本形成。
在这一点上，“十二五”规划着力贯彻落实国务院、国家的“十二五”时期经济社会发展对交通运输的总需求，包括政策趋向，资金安排上，都充分体现了“十二五”
国家提出的以科学发展为主题，以转变发展方式为主线的基本原则。在落实国务院方针政策的时候，特别提出了国务院一系列区域发展战略和目标。值得一提的是，一系列原本属于地方战略的规划内容开始上升为国家规划，“十二五”规划里反映了区域发展战略、区域发展规律、总体功能规划战略和城镇规划内容，这些战略趋向特别在政策上，都明显提出了向西部地区、农村地区、老少边穷地区倾斜。
“十二五”期间，交通运输部将统筹区域、城乡交通运输发展，进一步加大投资倾斜力度，重点扶持中西部地区、革命老区、民族地区、边疆地区以及贫困地区的交通基础设施建设，加大对国省道改造和应急体系能力建设的投资支持力度。努力提高中西部地区以及农村地区交通运输保障能力和服务水平，使人民群众共享交通改革发展的成果，实现交通运输协调发展，为缩小区域、城乡发展差距、实现基本公共服务均等做出更大贡献。
倡导“科技强交”，提高交通科技含量
众所周知，当代科技进步和信息化发展势头迅猛，科技创新孕育新突破，物联网、云计算等新一代信息技术的出现，将极大地促进人类社会的发展进步。科技进步和创新是加快转变经济发展方式的重要支撑，交通运输加快转变发展方式、发展现代交通运输业，没有理由不搭上科技这班风驰电掣的“顺风车”，由此看来，实施“科技强交”战略是必然的正确选择。
“十一五”规划在政策措施的篇章里提出，要建立政府科技投入的稳定增长机制。继续进行提高科研能力、改善科研条件和整治科研环境的建设，初步建立适应交通现代化要求和符合交通科技自身发展规律的创新体系。着力解决公路交通建设养护中的关键技术问题，大力开发应用交通信息化技术、运输管理技术、交通安全技术和环保技术。
显然，“十二五”期间，交通在科技这条路上的探索会进行得更深入，走得更远。接下来的五年里，公路将加强技术创新，推进现代信息技术在交通运输领域的集成应用，充分发挥科技的引领作用，极大地提升交通基础设施、运输装备的现代化水平。因此，交通运输行业要着力加强科技创新体系建设，提高自主创新能力，大力推进信息化建设，努力提高交通运输科技含量和信息化水平。
这方面的具体目标是，科技创新体系进一步完善，创新能力显著增强。重大关键技术研发取得突破性进展，科技成果推广应用水平进一步提高，科技进步贡献率达到55%。信息化、智能化水平显著提升，在保障畅通运行、规范市场秩序、强化安全应急、服务决策支持方面取得明显成效，在推进综合运输体系建设、发展现代物流和实现低碳、绿色交通方面取得实质性突破。国省道重要路段监测覆盖率达到70%以上，重点营业性运输装备监测覆盖率达到100%。
值得期待的是，大幅度提高科技含量，用科技“武装到牙齿”的公路交通，必将成为“十二五”公路事业发展的一大亮点！
落实“两型”战略，绿色低碳成为主题
被喻为“拯救人类的最后一次机会”的哥本哈根世界气候大会，让“低碳”的概念在一夜之间聚焦了全世界的目光。事实上，建设资源节约型、环境友好型社会是我国一项长期的战略任务，交通运输行业是能源资源消费和温室气体排放的重点领域之一，根据国家对节能减排的总要求，交通运输业节能减排的任务非常艰巨。推进资源节约和环境保护，促进经济发展模式向高能效、低能耗、低排放模式转型，对交通运输绿色发展提出了更加迫切的要求。
在当年的“十一五”规划里，并没有明确地提出过“绿色交通”的概念。只在“促进交通可持续发展”的章节里有一小段关于“促进交通与自然和谐统一”的论述：严格贯彻执行生态保护和水土保持的法律法规，积极开展交通基础设施建设生态保护和水土保持的宣传工作，做好规划和建设项目的环境影响评价工作，加强施工、运营过程中的环保检测、监督工作。
“十二五”规划用了一整章的篇幅，逐节阐述绿色交通的内涵，要求必须树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，加快形成资源节约、环境友好的交通发展方式和消费模式，构建以低碳为特征的绿色交通运输体系，强化节能减排，集约节约利用资源，促进资源循环利用，加强生态和环境保护，实现交通运输绿色发展，实现交通运输发展与资源环境的和谐统一。力争到“十二五”期末，环境保护力度进一步加强，重大交通工程生态修复取得明显进展，主要污染物排放强度进一步降低，行业总悬浮颗粒物（TSP）和化学需氧量（COD）等主要污染物排放强度比“十一五”末降低20%。
强化交通安全，应急救援不超两小时
安全是交通运输发展的永恒主题，是交通运输可持续发展的基本保障。
“十一五”规划里就明确提出，要把珍视生命、保障运输安全放在首位，使人文关怀、人性化服务贯穿于交通建设和运输管理的始终。
“十二五”更具体地提出，要加强安全生产管理，加强交通安全监管和应急体系建设，更好地保障经济社会持续健康发展和人民群众安全便捷出行。
经济社会快速发展和人民生活水平提高，机动化水平迅速提升，交通流量进一步增大，营运车辆及从业人员数量增长，对交通运输安全保障提出了更高的要求。
全球气候变暖、极端恶劣天气不断增多，由此引发重特大自然灾害，势必对交通基础设施及运输安全构成严重威胁。社会结构深刻变动、利益格局深刻调整，社会矛盾和突发事件明显增多，公共安全和应急管理工作面临的形势更加严峻，对交通运输安全应急保障和反应能力提出了更高要求。
因此，要坚持预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立健全应急管理组织体系，完善应急预案，加强应急队伍建设，切实强化交通运输安全和应急保障能力建设。
具体指标是，“十二五”末，要实现公路交通安全应急水平明显提高。营运车辆万车公里事故数和死亡人数年均下降3%，城市客运百万车公里事故数和死亡人数年均下降1%。公路应急保障体系基本完善，应急指挥调度能力显著增强，一般灾害情况下公路抢通时间不超过24小时，公路应急救援到达时间不超过2小时。
破解融资难题，最难啃的“硬骨头”
李盛霖曾在接受记者采访时表示：
“今后发展仍是交通人要啃的最大的‘硬骨头’。‘十二五’交通建设资金需求巨大，随着燃油税改革、逐步有序取消政府还贷二级公路收费、车购税税率降低等一系列政策调整，原有的公路融资平台受到较大影响，亟须创新融资方式，开拓融资渠道。”
说白了，钱的问题在“十二五”期间应该是个“大问题”，也牵动着方方面面最敏感的一根神经。“十二五”刚开局，就面临国家财政紧缩和通胀的压力，这个问题在今年一季度末、二季度初开始显现，现在越来越明显。交通行业甚至整个社会都面临“银根紧缩”的背景，企业融资难度非常大，“钱从哪里来”的问题让越来越多的人“心里没底”。
交通运输部日前也曾召开新闻发布会表示：“钱”的问题也是部里目前非常关注的问题，“十二五”期间，公路、水路投资总规模是6.2万亿元，实际上大部分的资金还是会落在公路上。从目前的公路资金预测情况来看，应该是全社会的投资，包含中央预算内的资金和交通车购税专项资金的安排，中央支持地方发展的资金没有问题，有充分的保障，但地方自筹的资金可能会带来一些问题。
面对资金这个现实的难题，孙国庆提出三个解决思路，首先，部在制定“十二五”规划时，是留有余地的，与“十一五”快速发展的速度相比，“十二五”规划实际上遵循了稳步推进的原则。同时，部财务司对资金到位情况进行了分析，也提出一些政策措施，想进一步与相关机构加强沟通，对在建项目和新开工项目做到有序控制，要确保在建项目的资金。此外，部将对整个交通运输情况做进一步深入分析，按照宏观调控有保有压的政策，采取相应的对策措施做适当的调整，努力保持基础设施建设的平稳发展。
目前看来，“十二五”规划的对策是，继续坚持“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的良好机制。积极争取更多的中央和地方财政性资金投入交通运输公益性事业，加强和规范现有交通建设专项资金和财政性资金的管理和使用，充分发挥国家投资的效率和效益；积极拓展融资渠道，利用好金融市场，继续发挥银行贷款等间接融资渠道的功能；鼓励民营和社会资本进入交通基础设施建设领域，加强和规范民营和社会资本投资项目管理；继续利用外商直接投资和国际金融组织贷款，促进交通基础设施建设。
“总的来看，融资难度在进一步加大，但是作为交通基础设施，是国家重点支持的行业和领域，通过我们各方面的努力是能够克服困难的。当前经济社会发展形势和融资困难会对我国交通基础设施建设带来一些影响，但是我觉得从长远来看，从‘十二五’整个计划执行来看，应该能够完成建设目标。”孙国庆充满信心地告诉记者。
尾声：坦然面对那些无可避免的考验
李盛霖曾归纳出，在“十二五”期间，对交通运输行业有五个方面的考验：第一个是交通运输的基础设施的供给能力的考验，按照适度超前的原则，能不能适应“十二五”时期的经济社会发展和人民生活水平提高对交通运输的需求；第二个就是交通运输服务保障水平和能力的考验；
第三个就是交通运输科技创新能力的考验，因为服务能力和服务水平的提高主要的支撑是科技；第四个是两型行业低碳交通建设能力的考验，建设资源节约型——环境友好型社会，要求交通运输行业走低碳绿色可持续发展的路子；第五个就是安全保障和应急能力的考验，这也是交通运输在新时期发展的一个根本的保证。
值得欣慰的是，这五项考验在“十二五”规划里都能找到详细的应对之策，虽然面对这些考验，可能仍免不了要打一场结结实实的硬仗，但有了这份明晰的蓝图，公路人至少心里“先有了底”。
五年的时间转瞬即过，要做的事太多，时间太紧迫，公路人肩上担子不轻，且让我们卷好手中的地图，带着“十一五”炽热的余温，和对“十二五”热切的期盼，抖擞精神，继续赶路。
