用规范化和法制化保障水路运输安全——《云南省水上交通安全管理办法》解读
2015-03-11
编者按：3月1日，《云南省水上交通安全管理办法》正式施行。《办法》主要对管理职责和责任，船舶、浮动设施和船员，通航保障，渡口管理，事故救助与调查处理，监督检查和法律责任等作出了规定。该办法的出台，是云南水运史上的一件大事，标志着云南水路运输发展在法制化道路上迈入新台阶，对推动我省水运建设、促进云南水运科学发展、安全发展具有十分重大的意义。
《办法》出台背景
云南是全国水资源较为丰富的省份，地跨六大水系，全长14200公里，其中可开发利用的航道有9000多公里，目前通航里程3768公里（其中国际通航里程286公里），有金沙江、澜沧江、红河、南盘江、怒江、瑞丽江6条主要河流，有滇池、洱海、抚仙湖等可发展水运的天然湖泊40余个，有各型水库5500余(其中特大和大中型水库196座)，有各类船舶33600余艘（不含渔船）。
水上交通安全是保障人身、财产安全的公益性服务。随着云南省水运事业的不断发展，通航水域不断延伸，船舶和渡口逐年增加，水上交通安全形势日益严峻。一是水运基础设施薄弱，长期投入不足，水资源综合开发利用，航电发展矛盾突出，水上交通安全监管手段和能力相对滞后，水运安全隐患不断凸显；二是现行的法律法规体系不够完善，需要通过立法，针对日益严峻的水上交通安全形势明确不同主体的管理职责和责任；三是随着水上交通运输事业的发展，金沙江、澜沧江等水域梯级水电站建设许多大型库区形成后，通航水域扩大，点多、面广、线长的情况突出，管理难度增大，水上交通安全形势严峻，迫切需要依法管理；四是需要从立法层面根据我省省情，对《中华人民共和国内河交通安全管理条例》、《中华人民共和国船员条例》、《中华人民共和国渡口渡船安全管理规定》和《中华人民共和国水上水下活动规定》的部分规定进行细化和补充，并将我省在实践中行之有效的经验和做法，通过立法上升为政府规章。
《办法》施行意义
新中国成立至今，云南水运从无到有经历了半个多世纪的漫长而缓慢的发展历程，上世纪90年代省委省政府提出建设国际大通道战略开始，云南水运逐步有了稳步发展。“十二五”期前4年累计完成固定资产投资达10亿元，完成全省512道渡口和760艘渡船的更新改造，新增674公里航道，全省航道里程达3768公里，全省水上交通安全形势保持了连续24年的持续稳定。
《办法》的施行，对保障我省水上交通安全、健康、可持续发展，充分发挥水运在构建综合交通运输体系中的作用具有重要意义。《办法》的颁布施行，填补了我省水上交通安全的法制空白，为维护水上交通安全提供了制度依据，为加快建设交通运输法治政府部门提供了法律规范，有利于推进交通运输治理体系和治理能力现代化，推动交通运输业在法治轨道上行稳致远。
《办法》颁布施行将为云南水路“两出盛三出境”通道建设提供安全保障能力。随着国家“一带一路”和长江经济带战略的实施，以及省委省政府对水体经济发展和水网建设的重视，我省水运出境和出省的优势将进一步显现。目前，金沙江中游库区航运基础设施等项目顺利推进，水运建设不断加快，水上运输也在快速发展，水运在面临新的发展机遇的同时，保障水上安全的任务也更加艰巨，《办法》的颁布对加快推进“一带一路”和海运强国战略实施意义重大。
《办法》颁布施行有利于解决职责不清、管理缺位等问题。长期以来，由于我省水上安全管理主体责任不明确，水上交通安全监管手段和能力相对滞后，水运安全隐患不断凸显。《办法》明确了政府、湖泊和水库的管理机构以及水上交通生产经营人的安全职责，加大了涉及民生问题的渡口渡运安全管理和保障力度，建立了水上旅游、水上餐饮、水上娱乐等水上新型业态的监管制度，强化了水上活动经营管理主体的安全责任，进一步规范了水上应急救助和事故调查处理，是对我省近年来水上交通安全管理工作的全面总结与肯定。
《办法》主要内容
《办法》共7章29条，主要对职责和责任，船舶、浮动设施和船员，通航保障，渡口管理，事故救助与调查处理，监督检查和法律责任等作出了规定。
关键词：管理职责和责任
安全管理力求主体职责明确，保证管理不缺位、不错位、不越位，真正做到权责统一。《办法》一是规定了县级以上人民政府、乡（镇）人民政府以及街道办事处、开发区管理机构的管理职责；二是界定了交通运输部门、海事管理机构、渔业、体育以及其他有关部门的职责；三是规定了河道、湖泊、水库、自然保护区、风景名胜区、城市园林等非通航水域的水上交通安全工作，由其管理机构和经营人依照国家和本省有关规定负责管理；四是规定了船舶工业行业主管部门应当加强船舶设计、建造和维修的行业管理；五是规定了水上交通生产经营人的自身安全职责。
关键词：船舶、浮动设施和船员
针对我省船舶、浮动设施技术标准低，安全状况较差以及船员素质参差不齐，相应的管理制度滞后的现状。《办法》一是规定了船舶、浮动设施应当依法检验、登记，取得船舶检验、登记及相关证书；二是利用船舶、浮动设施从事水上客运、餐饮、观光等经营活动，安全风险较大的应当进行安全条件论证或者安全评估；三是规定了船员应当履行的水上安全义务以及禁止性行为。
关键词：通航保障和渡口管理
针对我省雨雾偏多、航道水域狭窄、弯曲，大量梯级水电站导致航道水位陡涨、陡落等安全隐患以及渡口安全设施落后的现状，《办法》一是规定了海事管理机构可以采取限时航行、单航、封航等临时性限制、疏导交通的措施；二是规定了船舶、浮动设施、排筏不得在狭窄、弯曲的航道水域锚泊、系靠、滞留；三是规定了航运规划水域内的涉水工程设施的建设施工单位、管理维护单位应当按照规定设置和维护助航、警示标志以及防撞设施；四是规定了在通航水域建设永久性拦河闸坝，建设单位应当按照航道发展规划建设过船设施；五是水库、水电站等管理单位或者其他调水作业单位应当建立健全水情信息通报制度和公告制度；六是规定了县级以上人民政府应当加大对公益性渡口建设的投入和设施更新改造及维护。
关键词：事故救助与调查处理
船舶遇险和发生水上交通安全事故后的救助和事故处理方式，直接关系到人民群众生命安危。《办法》一是规定了县级以上人民政府应当根据实际需要组建专业水上搜救队伍，并将水上救助纳入政府应急保障体系，加强预警、应急救助演练；二是规定了船舶、浮动设施遇险，在船工作人员应当采取一切有效措施进行自救和求救，并将遇险情况向遇险地县级人民政府和海事管理机构以及所有人或者经营人报告；三是规定了海事管理机构应当依法进行水上交通事故调查、取证工作，依据调查核实的事实、证据，作出事故调查报告。
“十二五”期水运发展
“十二五”期以来，我省水路交通按照“一台三运”的发展思路（即建设一个水运投融资平台，加快畅通航运、绿色航运、文化航运建设），通过加快港航基础设施建设，逐步实现通航环境改善，港口装卸机械化水平不断提升，运输船舶标准化率达到30%，船舶运力实现翻番，船舶运输能耗指标降至35kg/kT.km以下；通过加强全省航运海事队伍、信息化建设和科教投入，提高政府服务能力，加强培育运输市场，不断提升水运在全社会综合运输量中所占的份额；通过实施海事安全保障系统建设，确保水路安全形势持续稳定，安全生产指标控制在国家规定范围内；组建了云南省港航投资建设有限责任公司，拓展了水运投融资渠道，提高云南水运的“造血”功能。
航道、港口等基础设施建设取得了较为明显的成果，通航环境得到改善。主要建设完成了水富港扩建工程、澜沧江关累码头二期工程、思茅港淹没还建工程等项目、澜沧江五级航道一期工程，开工建设了澜沧江五级航道二期工程、中缅界河31公里五级航道整治、景洪港勐罕多功能作业区、糯扎渡库区航运基础设施建设、小湾库区航运基础设施建设、滇池航运基础设施一期工程、富宁港一期工程、金沙江中游库区航运基础设施建设一期工程等港航基础设施建设等项目。
在与湄公河次区域经贸交往中发挥了积极的纽带和桥梁作用。澜沧江———湄公河是我国连接湄公河次区域唯一的国际水路大通道，通航十余年来，中国澜沧江———湄公河国际航运，从无到有，从小到大，逐步发展，年完成的货物运输量已达50万吨，我国从事国际运输的船舶数量也从最初的8艘发展到现在的120艘，运输船舶的单船载重吨位从50吨发展到现在最大的已达380吨，中国通过澜沧江—湄公河国际航运完成运输量累计达350万吨以上，出口货物来自中国的14个省区市，其中包括中国北方的山东、陕西等省，进口货物远销福建、广东等沿海地区，累计进出口额和边民互市贸易超过300亿元。
初步融入了长江流域经济发展大格局。云南省是目前长江干线黄金水道能够沟通的最上游的省份，在向家坝升船机投入运行前，水富港作为滇北地区重要的水运窗口，通过长江黄金水道，能够直接沟通重庆、武汉、南京、上海等港口，2014年完成的295万吨吞吐量中，基本上流向中、东部地区。我省以水富港、绥江港为代表，通过长江干线航道，加强了与长江流域的经济联系，也带动了昭通市产业的发展。
依托水路交通的旅游客运已逐渐成为云南省旅游产业发展的重要组成部分。近年来，主要航道和主要的库湖区建设了一批为旅游客运服务的客运码头或客运停靠点，水上旅游环境得到改善，舒适度进一步提高，增加了对国内外游客的吸引力，水上旅游客运的人数进一步增加，内河水路交通成为库区、景区、城区等旅游资源开发和水上休闲旅游业发展的重要支撑。
带动沿江地区社会经济发展，交通扶贫作用显著。云南省水路交通主管部门结合山区河流众多的特点，因地制宜地开发内河水路交通，开展水上运输，有效地提高和改善了不通公路的边远沿江贫困山区百姓的交通条件，促进了贫困山区经济与社会发展，提高了当地人民的生活水平，探索出一条通过开发内河水路解决沿江地区交通问题且投资盛见效快的有效途径。
发布会答记者问
云南日报记者：请给我们介绍一下立法程序的过程及这个办法对国际航运是否适用？
省法制办经济立法处处长王辉：按照省人民政府2014年度立法工作计划的安排，省交通运输厅起草了《云南省水上交通安全管理办法（草案）》。草案送审稿报送省政府后，省法制办按照立法程序规定，书面征求了16个州市地方海事局以及2个直属海事局意见；先后到思茅市、西双版纳州等州市开展立法调研、座谈，充分听取各方面的意见和建议；赴四川盛重庆市进行立法考察学习；在此基础上，召开了省级有关部门座谈会和立法听证会。根据各方面反馈的意见，经反复研究修改，形成《办法》。
省航务局副局长艾建伟：办法的适用范围是本省行政区域，区域内，通航水域，从航行停泊作业以及以水上交通安全有关的活动都适用于本办法。国际航运船舶只要在我省行政区域内，通航水域内航行，除了要遵守国家的法律法规，也要遵守这个办法。
中国网记者：渡口的设置要谁来审批？
省航务局局长孙永祚：办法第18条已经规定，设置渡口和取消渡口，要经过渡口所在的当地县级人民政府进行批准，批准的过程当中，首先要征求当地海事机构的意见，海事机构的主要意见是，安全和技术方面的，能不能设置，安全可不可靠，海事机构的意见征求以后，进入县级人民政府批准。
人民网记者：在全省各地州，是哪一个部门具体执行这个办法？
省航务局副局长艾建伟：交通运输主管部门主管水上交通安全工作，海事管理机构负责通航水域的水上安全监督管理。
中国交通报记者：非通航水域水上交通安全管理由哪个单位来负责？
省航务局副局长艾建伟：根据省人民政府关于我省水上交通安全监管职责分工等有关规定，非通航水域内的城市园林、风景名胜区、自然保护区、水生动植物、自然保护区、森林公园、湿地公园、水库库区等，水上交通安全、管理工作，根据谁主管谁负责，谁开发谁负责的原则，按照隶属关系，由负责经营项目单位的行政主管部门，负责落实安全管理责任制，实施全面的安全管理。
云南网记者：在船舶遇险的时候，关于救助的主体有没有规定？
省航务局副局长艾建伟：船舶在水上一旦遇险后或者发生事故，首先在船上的工作人员应当采取一切有效的措施进行自救，并向附近的船舶进行求救。同时马上要向遇险地的县级人民政府，和海事管理机构，以及船舶所有人和经营人进行报告，接到报告以后，县级人民政府或海事管理机构要立即组织相关的救援力量进行救助。
云南交通之声记者：目前各个县的水上搜救队伍的组建情况是怎么样的？
省航务局艾建伟：有关应急队伍的建设现在全省129个县都有海事管理机构，他们都同时承担着应急搜救的任务。
都市时报记者：金沙江上游水域正在开发利用，我想了解一下现在咱们全省的水域开发，有没有什么新的航运、水域的开发，现在是一个什么样的情况？
省航务局局长孙永祚：金沙江建设发展情况，迎来了国家战略的大好时机，是国家推行的三大战略。我们紧紧抓住长江经济带发展战略，已经制定了金沙江中下游计划，即是从攀枝花一带的区域发展。目前我们制定的这个发展计划，已经取得了国家战略的认可，国务院出台的长江经济带指导意见当中。今年按照省委省政府的部署，我们第一个建设项目扩建水富港，按枢纽进行建设，以前小打小闹，搞一点散货，以后是集装箱，连接我们后方的高速公路、铁路进港。这是第一个步骤，第二个步骤是按照金沙江中游的第一个库区形成的向家坝，正在建设通航设施。建设船闸的同时，今年我们准备启动向家坝库区的招投标工作，预计这两个项目的前期工作，今年10月份完成，11月份上报到国家交通运输部，进行批复。明年准备启动。
（本版图片除署名外由省航务局提供）
