占用道路建设用地做广告，执法部门依法实施管理
2015-02-24
【案情简介】
2010年3月，天津市某市区旧路拓宽改造工程启动，道路建设单位依法取得了规划、征地、施工等手续。其间，某临街的房地产开发项目同时启动，该房地产项目的建设单位某房地产开发公司利用毗邻项目的旧路一側的空地，建起了施工围挡，并在施工围挡上发布了广告信息。经查，该房地产公司的施工围挡坐落位置处于旧路改造工程规划红线内。道路管理部门行政执法人员认为该房地产开发公司属于违法占路经营行为，对该公司作出了限期拆除违法占路设施、追缴相应占路费的处理决定。而该房地产开发公司则认为，公司施工围挡建在空地上，并未建在旧路上，不存在占路的行为，即使管也应由规划部门、土地部门管理，道路管理部门根本无权管辖，更不能作出行政处理处罚，故依法提起行政复议。市城市道路行政主管部门作出了维持道路部门具体行政行为的决定。
【法律评析】
本案的关键是确定某房地产开发公司占地的性质，也即城市道路管理范围的界定。
关于与建设项目相邻土地的管理，相关法规有明确规定。《天津市城市规划条例》规定，与建设项目用地相邻的公用配套设施规划用地和无法继续耕种的土地等界外处理土地，由城市规划行政主管部门统筹安排，任何单位和个人不得侵占。《天津市土地管理条例》规定，与建设项目用地相邻的规划道路中心线至建设项目用地之间的道路用地、无法继续耕种的土地等界外处理土地，由用地单位支付征地补偿费用；使用无法继续耕种的界外处理土地的，应当对原支付征地补偿费用的单位，给予补偿；界外处理土地，由区、县土地行政主管部门负责管理，任何单位和个人不得侵占。可见，占用界外处理土地的行为，由规划和土地部门管理。
本案所涉土地是界外处理土地，还是城市道路？依照《城市道路管理条例》第二条规定：本条例所称城市道路，是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。《天津市城市道路管理条例》第三条第四款进一步规定：城市道路行政主管部门已经征用的道路建设用地和局部拆迁退线后道路建设用地，属于本条例所称的城市道路范围。因本案该房地产公司的施工围挡坐落位置处于旧路改造工程规划红线内，且道路建设单位依法取得了规划、征地、施工等手续，可以认定该行为发生在已经征用的道路建设用地范围内，属于法规所称的城市道路范围，应当接受城市道路管理部门的管理。
《天津市城市道路管理条例》规定，任何单位和个人不准占用城市道路。因建设等特殊需要临时占用城市道路的，应当持建设工程规划许可证或者有关项目批准文件，到城市道路管理部门办理许可手续。未经许可擅自占路的，由城市道路管理部门责令限期清退或者改正，按照规定的标准追缴占路费。所以，道路管理部门对该公司作出限期拆除违法占路设施、追缴相应占路费的处理决定是正确的。
【工作启示】
1、行政法规和地方法规对现有城市道路的占路管理、掘路管理、损路管理、禁止行为都表述得非常明确，但是对道路建设用地的管理却比较模糊，行政法规甚至没有提及。有必要在今后的立法中予以完善。公路法就使用了“公路、公路用地、公路建筑控制区、公路附属设施”的概念，不同的部位有不同的管理内容和管理要求，界定得非常明确，很有借鉴意义。
2、目前，城市道路管理部门进行路政巡视的范围往往局限于设施台帐上的现有路段，这是多年来的城市道路养护、管理体制造成的，并不符合法律精神。一部分本应由道路管理部门行使的职权碍于资金等因素没有用起来，久而久之，行政管理的边界和设施养护的边界出现了重合现象。在城市基础设施多元投资体制下，这种重合带来的弊端日益突出，对强化城市道路的行业管理造成了消极影响。
???3、在道路建设用地范围内，也有大量的占路、掘路、损路行为的发生，也会对城市道路的建设、养护、管理造成影响。明确城市道路建设用地属于城市道路范围，由城市道路管理部门依法实施路政管理，是法律精神的回归，同时也是道路管理部门介入工程前期、服务于道路工程建设、为后期养护管理创造条件的依据和途径之一。
