北京2016年将破冰试点收取拥堵费三种方式可选
2016-01-22
1月21日，北京市交通委委员容军在政务咨询会上表示，北京将针对降低小客车使用强度立法，内容可能涉及多方面，比如停车、限行以及收交通拥堵费等手段。目前，北京市人大态度积极，目前正加快推动相关立法工作。另外，针对收交通拥堵费的政策，目前交通部门正在进行收费标准、技术手段、施划范围等多方面的研究。
◆◆◆◆科普◆◆◆◆
据了解，目前国内尚没有其他城市征收拥堵费。北京将破冰成为中国首个征收拥堵费的城市。市发展改革委相关负责人介绍，目前相关部门正在研究征收拥堵费的具体细节，收取拥堵费之前，需要解决合法性和法律程序问题。梳理了征收拥堵费的几大节点问题——
拥堵费是什么性质的收费？
暨南大学法学院刘文静教授说，根据财政部、国家发展改革委《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》的有关规定，交通拥堵费应当属于行政事业性收费。
征收拥堵费是否合理合法？
上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈介绍，目前并没有法律禁止收取拥堵费。北京如果征收拥堵费，最好的办法是地方人大制定地方性的法规。相比限制外地车和限购政策，通过经济手段限制车辆更具备公平性。
北京征收拥堵费是否存在技术难题？
北京交通发展研究中心主任郭继孚介绍，北京征收拥堵费在具体技术上实现不是问题。目前，研究的关键在于收费时间和收费区域，这些尚未确定下来。据介绍，有三种方式可选：一是采取时间和区域结合的方式进行收费，即在高峰时间进入某段区域收费的方式进行收费；二是根据车流量的变化进行价格调节；三是也可以通过车辆GPS定位、ETC快速通道以及道路摄像头照相识别等方式来实现。
◆◆◆◆热点◆◆◆◆
征收程序有何规定
收拥堵费需要先立法
政务咨询会上，北京市交通委委员容军一开场就提到拥堵费入法的问题。他表示，治理北京的交通拥堵需要有法律支撑。今年，除了行政手段，将更多通过法律和经济手段来治理。“当然，不管什么手段，需要法律先行。”容军表示，目前交通委已跟市人大沟通，加快推动交通管理方面的立法，包括停车以及控制小客车使用强度的立法。
在提到控制小客车使用强度时，容军表示，停车管理、限行以及收交通拥堵费都可以达到控制小客车使用强度的效果，但如果所有手段全部进入一部法律可能不太现实，目前，相关部门拟先对停车管理立法。去年，市人大已经对停车立法立项。有关其他降低小客车使用强度举措，比如限行以及收交通拥堵费拟与停车管理分开入法。
容军提到，收拥堵费需要先立法，而立法也需要经过很多程序，先立项再调研随后还有多轮审核，因此交通拥堵费实施尚无时间表。目前，交通部门正在做相关方案研究，方案越精细越全面，就能更方便参与立法的专家研判。
收费机制如何设定
征收点周边居民或享优惠
容军表示，收交通拥堵费涉及多方面问题，比如收费方式、稽查方式、缴费方式、如何执法等，都需要研究测试，“要评选哪种方式对城市环境影响小，操作更方便，对市民更方便。目前交通部门已经着手研究。”
收交通拥堵费到底采用哪种技术手段容军表示，目前交通委研究了多种技术路径，比如电子车牌，但是公安部还在商榷最终的技术标准，到底是等公安部的技术标准出来后使用电子车牌，还是采取其他的技术手段，“用北斗卫星跟踪，还是高清摄像头拍摄车牌，有关的研究人员要不断组合对比，找出造价低效果好的。”另外，既然收拥堵费，就要以现实的车流做实验采集信息。目前，在一些场地、路段已经开始做这样的实验了。
容军表示，目前，收费的区域还在选择，具体是按道路收费还是针对某个区域来收费，都还在研究中。此外，收费价格将来也可能不断调整。根据拥堵情况，交通部门要考虑对价格、区域设立不断调整的机制。
容军还提到，交通部门目前在研究对拥堵费征收区域车辆的认定标准，区域内的居民可获优惠措施。
◆◆◆◆追问◆◆◆◆
是否有技术难题和监管漏洞
市政协委员陈小兵认为，收拥堵费依赖一定技术需求，伦敦采用高清摄像头拍照方式，一一记录过往车辆牌照。新加坡则为车辆安装电子车牌，通过固定监测设备识别。但无论是哪种技术方式都存在被钻空子的可能，比如安装电子车牌涉及工程繁杂，同时外地车上电子车牌也是问题。还有就是无牌照车无法收集信息。
市政协委员朱良认为，有电子车牌后，可以对城区路网全面覆盖监测装置，使得每一条路段的进出车辆都可以随时识别，也就是可以对机动车实时定位，从而可以针对每一辆车进行精细化管理。另外，长远看，电子车牌应该逐渐替代目前的车牌，类似车辆的“二代身份证”。另外，从行政管理上看，外地车进京安装电子车牌并不难实现。
收费区周边道路是否加剧拥堵
陈小兵认为，从城市道路使用情况看，目前北京拥堵范围大，带有潮汐性特征，很难界定交通拥堵费的收费区域。此外，由于北京的道路呈棋盘式，若只针对其中某些道路收费，可能会造成与之平行的道路更堵。例如北京东西二环三环常年全天候拥堵，如果二环内的核心区收拥堵费，大量车辆会驶向相邻的三环沿线，势必严重加剧三环沿线的拥堵。
朱良认为，未来电子车牌应用后，将在重点路口安装识别装置，交管部门可知道每辆车的行驶里程，以及在高峰期拥堵路段的行驶里程。在不拥堵的路段、时段行驶不收拥堵费，只有真正“添堵”才可能收。当然，也应该给予每个市民一定的“添堵”额度，超出部分再收。这样不仅可以降低市民用车强度，而且对整个路网的交通平衡起到一定作用。
公车拥堵费怎么征收
陈小兵称，如果收拥堵费，可能还要考虑在该区域居住的市民的利益，不能让他们出门就交钱。但是，如果给予他们优惠，在目前的城市管理体系下，是不是有很多市民将车辆登记在收费区域周边。
另外，目前北京市、中央以及各级单位的公车预计有数十万辆，它们是否要收费，如果收费公车的费用出自财政，其实这笔钱就是左手倒右手，但是如果不收，可能所有公车都会倾向走收费道路。
朱良认为，公车的管理是另外一套系统，如果所有公车都安装电子车牌，监察局会根据公车的行驶状况对其进行相对透明化的监督，不必通过拥堵收费系统监管，纪检监察机关自会控制公车滥用。
陈小兵还提到，世界上收拥堵费的城市并不多，从目前一些城市的经验看，并不是都成功。近几年，伦敦收的拥堵费连年看涨，但效果却越来越弱。而且监控征收拥堵费的行政费及技术维护花销大，真正用于改善交通的费用在削减。斯德哥尔摩被认为是征收拥堵费效果最成功的城市，但这是个人口不到80万的小城市，与北京完全没有可比性。如果收拥堵费，必然耗费大量资金，效果不明显则造成资源浪费。
◆◆◆◆建议◆◆◆◆
疏堵应推廉价或免费公交
市政协委员郑实认为，收取拥堵费不是解决拥堵的有效方案，它不是一个长期有效的解决方案，从各国发展的情况来看，很多国家都有收取拥堵费的先例，这里面有些国家实施的收效比较乐观，有的国家一开始取得了一定成效，但过两年又慢慢恢复到收取费用前的现状，由于收取拥堵费需要很高的技术成本，所有收取的费用基本都用到执法管理上，“我们收钱不是为了增加政府的财政收入，目的是减少拥堵，我们用这笔拥堵费去搞城市建设，我觉得这个并不是不能想象的事。关键是做这件事的影响和负面效果还是值得商榷的，与其用这个办法，不如用其他更加有效的方式来疏解拥堵。”
市政协委员石向阳介绍，为解决交通拥堵难题，以纽约、巴黎、伦敦、东京为代表的世界城市以及新加坡、首尔、香港等国际城市逐步构建了密集的交通网络和大规模的交通运营系统，形成以轨道交通为主的居民公共交通出行方式，相当程度上缓解了交通拥堵压力。
值得关注的是，伦敦从2003年开始，对进入市中心8平方英里范围内的车辆，从早晨7时到傍晚6时30分征收2英镑的拥堵费。如今进入伦敦市中心的拥堵费已从每天2英镑上涨到了10英镑，但仍然交通拥堵。甚至出现“越收越堵”的尴尬现实。
澳大利亚第二大城市墨尔本从2008年起，早7时之前乘坐城铁者一律免费。小小的举措，使早高峰时段的乘客大批分流，极大缓解了整个城市的交通压力。同时，还特辟出一条环城免费公共汽车线路，鼓励市民和游人乘坐，进一步降低了机动车的使用率。以廉价公交政策推行公交优先战略，已成为一种世界潮流。如今包括纽约、伦敦、巴黎、罗马和东京在内的许多发达国家的大城市，尽管小汽车完全进入了家庭，由于廉价公交政策的实施，公共交通工具已经成为市民出行的首要选择，公共交通的出行比例已高达60%至80%。
石向阳表示，有关部门不能只算经济账，而要考虑廉价公共交通分担的客流越多，对城市缓解交通拥堵等方面的贡献就会越大，这些隐性的收益，要远远超出财政补贴的投入。
北京地铁方面宣布在个别站点试点早高峰7时前刷一卡通乘车七折优惠，不过赶早的乘客并不多。对此石向阳解释，这主要是优惠力度还不够，优惠面积过校如果折扣能在五折以下，涉及站点更多些，其效果将是立竿见影的。
◆◆◆◆观点◆◆◆◆
根据停车费测算收费敏感度
交通专家王江燕提到，收交通拥堵费在国际上并不是新鲜事物，国外已有十几年经验可循。首先，从技术上将不再是问题，关键是政府是否下决心实施这项政策。当然，任何技术并不是无漏洞的，政府可以在实施过程中不断完善。
其实，北京提出收拥堵费已经多年，期间，相关部门已经组织多轮的交通模型制定。比如，收费区域到底施划在哪，收费后对周边道路的影响如何，最后达成的减少拥堵、节省出行时间的社会效益。当然，还要测评设备投入以及运营的费用、收费标准、资金分配。
王江燕提到，在实施一项政策前，政府肯定要提前做测算，以收费敏感程度为例，可以参考北京的停车费、高速费等历史数据，另外，还包括与国外城市的收费比较，得到有关收费敏感程度的参数。
正式推广前需小范围试点
王江燕认为，在正式推广收拥堵费之前，交通部门会选择一段路或者一片区域进行测试，将之前研究的交通模型用于实践。“毕竟政策涉及大量的设备、资金投入，小范围实践是必要的。”
当然，交通部门会评估测试情况，并不断完善政策本身。其实，其他国家在实行拥堵收费时也在不断调整，伦敦最早在小区域收费，后来扩大收费范围，但实施一段时间后又重新缩小到原来的范围，但是提高了相应的收费标准。其实，不管是收费区域还是收费额度，都不是一成不变的，而且要有一套相应的调整机制。
对于北京到底应该如何划定收费范围，王江燕说，可以选择国贸、金融街等拥堵路段，也可以是针对该区域设置收费，但总的原则是“哪里堵在哪里收费”。王江燕还提到收拥堵费涉及的其他问题，比如收费区周边的居民出行如何解决，她认为，可以给予一定收费优惠，当然要区分居住区和商业设施，而且相关政策实施效果与政府的整体管理能力相关。
机场高速先尝试收拥堵费
2011年7月1日起，首都机场高速进京收费主站不收费。根据交通部门此前测算，免收通行费后，车流量猛增。到了2014年，进京方向日平均交通量达到18万辆，五元桥高峰时车流量达到14.5万辆/日，为设计流量的4倍。进京方向每天堵车时间超过14小时。
如何解决首都机场高速拥堵的问题去年年底，市政府发布当年办理的14件全国人大代表建议、政协委员提案情况时提到，目前相关部门正在对机场高速公路及其周边道路交通流量与分布进行监测和分析，研究调整收费价格和调整高速公路进出口对缓解机场高速公路拥堵的可行性和必要性。
相关专家表示，免费通行后高速拥堵严重，政府可以采取相应措施恢复对其收费，比如收取交通拥堵费，机场高速属于特定拥堵路段符合收拥堵费的条件，且现设有收费装置便于实施收费。另外，考虑出京方向也比较拥堵，其高速费可能相应提高。
◆◆◆◆其他交通措施◆◆◆◆
尾号限行措施拟入法
据记者了解，北京市实施尾号限行的法律依据主要是《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。北京的尾号限行措施从2008年开始实施，以政府文件形式出现，被定义为“地方性临时措施”，至今该措施已多次延续。
容军提到，由于尾号限行一直是以“临时性措施”的形式出现，一些法律专家认为，临时性措施持续延长缺少法律依据，而且与《立法法》有冲突。因此，尾号限行的合法性问题需要研究，因此，在此次降低小客车使用强度的立法中，就考虑到尾号限行的问题，为以后是否继续实施、如何实施限行提供法律依据。
机关或不再免费停车
在昨晚的政务咨询会上，北京市交通委主任周正宇就北京停车管理问题进行了深入解读。本市将针对停车管理进行立法，并最快于明年上半年出台有关停车的相关法律条例。
周正宇提到，目前，北京市停车费主要是政府指导价，国家发改委提到要把停车政府指导价放开变成市场定价。北京路侧停车产权属于政府，因此还是由政府定价。但是，未来北京将通过吸引社会资本模式，在城六区建立600个社会停车场，这些停车场的价格将市场化，希望通过停车价格影响市民出行，降低机动车使用强度。目前，正在讨论打破本市机关事业单位内停车免费的现状。关于机关单位停车问题，将来恐怕在法规里会出现具体规定。产权虽然是你的，但是也不能免费，整个社会管理都要按照法规要求来做。像国外一些城市，首先，单位不能划过多停车位，其次，不能提供免费车位。如果一共有20个车位，其中只有两个是免费的。不过，周正宇坦言，此事还需要进一步讨论。
容军还表示，停车费差别化价格改革正在研究，不一定是一刀切的加大或者降低，但原则是通过经济杠杆调节供需。
停车电子结算启动试点
周正宇称，去年开始，交通部门启动了对全市停车资源的全面普查，将既有停车资源数据库进行全面更新，便于下一步治理。他表示，从目前的调查结果来看，实际车位和车辆总数存在着不平衡，尤其晚上“居住车位”缺口最大。下一步治理停车问题，将把目光从全市放到社区、街道，先在区域内达到停车平衡。
“区域放小，就能找到具体的解决方案。比如这个区域实际车辆和车位是多少周边是否有停车场周边单位停车场是否能够对外开放是否有空地可建立体停车潮周正宇称，今年城六区每个区会找几个区域来进行类似试点。“包括平房区、胡同区也要做试点。”周正宇表示。
另外，针对问题较为突出的路侧乱停车现象，周正宇表示，目前，4万多个路侧停车位管理最为混乱，而这一问题的源头就在停车付费环节。为此，本市正在进行停车电子结算试点。未来，路侧停车将实现现场收费和管理分离，即电子交费，目前正在做试点，选择技术手段，力争今年设立示范地区。“一种用现场机器打卡交费，另一种通过APP直接交费，将新技术都使用起来。另外，还将加强对黑停车场的管理。”
