地铁设严苛行李门槛公共服务管理错位？
2016-03-29
近日，北京地铁各个车站和车厢内都张贴了《新版北京市轨道交通乘客守则（试行）》（以下简称《守则》），对乘客携带行李做了明确的限定：重量不得超过30公斤，长度不得超过1.8米，宽和高均不得超过0.5米。
地铁公司对此给出的解释是，这主要是从安全方面考虑，一是大件行李占据很大空间，二是部分乘客将大件行李放在车门附近，除了影响乘客上下车外，人多时会把乘客绊倒。此前，京港地铁2012-2014年三年的自动扶梯意外发生统计数据中，因拖拽大件行李摔倒的事故占19%居于事故原因第二位。因此，《守则》实施之后，一定会降低安全风险。
这个解释看起来相当合理，但认真细究起来，就属于安全问题上的过度管理了。一个管理制度的实施，首先要定位好管理者的服务特征、服务属性与被管理者的顾客特征和顾客属性，其次是把握好管理的度，30公斤的限制就属于过“度”了。
毋庸置疑，地铁属于公共交通服务中承载最大的运输方式。据统计，2015年北京地铁公司所辖15条地铁线共运送乘客28.32亿人次，客运量最高日运送乘客991.41万人次，全年开行列车近233万列。如此之多的运送量，因行李超重超尺寸而被拒绝提供服务的乘客比例应该不是很高，也不会影响到地铁公司的收入水平。
但要考虑的是，地铁等公共交通服务属于基本公共服务体系，其属性在于其公共性、普惠性和社会公平，本身就是政府调控社会成员之间收入差距、促进社会公平正义、保障社会安定有序的制度性手段和机制，特别应该着力解决困难群众的基本生活问题，惠及全民。
与此同时，公共安全是社会发展和进步的必要条件，关系着国计民生、社会安定和发展，属于公共产品范畴，而运用公权力的政府必须向公民提供好的公共服务内容，公共交通安全就属于其重要的组成部分。
公共安全性基本公共服务是基本公共服务体系的子集，其构建的基本原则包括系统性原则和公平性原则，即基本公共服务体系的组成要素之间应是一个整体，另外就是要体现社会的公平正义。
我国正在加快推进服务型政府建设进程，特别是针对各级政府在基本公共服务领域存在的“越位、错位、缺位”现象，注重履行基本公共服务的效率与效果的前提条件是保障公平公正的基矗
地铁等公共交通服务的群体中很大一部分是低收入阶层，而在携带大件物品来往于长途汽车、铁路和机场的乘客中大多数也属于低收入阶层，因为中等收入以上群体要携带超体积大件行李时，往往会自行选择其他更便利的交通方式，而剩余这部分有超重超体积需求的弱势群体，往往无法承担自驾车或者出租车等相对高昂的成本，更不愿意花钱通过长途货运而花费额外的成本。
显而易见，弱势群体应该在基本公共服务体系中占有非常重要的地位，但《守则》真正拒绝的恰恰是最应该保障社会基础公平正义的弱势群体。
另外，在地铁公司的统计数据中，有一个非常引人关注的数字就是，引起自动扶梯意外的第一个因素是未站稳扶好，其比例高达28.96%。因此，即便从安全角度出发，超重超体积行李也未必是影响公共安全最主要的因素，从安检的流程和安检装备来说，在重量和体积方面也完全有一定的冗余能力，至于说影响通过速度和运载能力，完全可以从额外收费方面考虑，而不是完全禁止为这些弱势群体提供服务。
要特别提出的是，航空公司的免费行李重量一般是经济舱托运行李23公斤、随身手提行李8公斤，而铁路免费随身携带的行李为20公斤，但两者均可以提供有偿服务。因此，在这两部分乘客群体中，往往容易突破30公斤重量的限制。再者，即便不属于低收入阶层的人群，也有很大概率在北京的交通条件下，为了保证乘坐时间或者有其他特殊约束时选择搭乘地铁，因此其行李也非常容易超过30公斤的限制使出行受到影响。
国内许多政府机关、企事业单位往往为了自身利益最大化而简单地出台一些只利于自身管理的政策、规定以及合同条款，缺乏整体系统性和相关协调性，部分体现了庸政、懒政的乱作为。在中央不断推进服务型社会发展的进程中，地铁公司如此严苛的制度应该属于公共服务管理中的“错位”。有意思的是，地铁公司在其解释中还声明，并不能严格执行此规定，这恰恰说明了《守则》标准制定的随意性。
（作者系清华大学工程管理硕士教育中心执行主任、博士生导师）
