洛阳道桥PPP项目是怎么炼成的
2016-05-24
编者按
推广运用PPP模式，让政府、社会资本和公众共同受益，成为新常态下我省稳增长保态势破解资本瓶颈之举，也是加快转变政府职能、提升政府治理能力的一次体制机制变革。目前，河南省PPP项目推进工作走在全国前列。为推动PPP模式健康有序深入进行，本报从今天起在一版开设“PPP模式的河南探索”专栏，挑选我省优秀PPP项目作为样本，逐一进行分析报道，以期为政府、社会资本以及金融机构在实际运作中提供思路。
□本报记者樊霞
5月23日下午，洛阳市新街跨洛河大桥的施工现场人来车往，热火朝天。“我们要赶在汛期来临之前建好全部18个拱洞，不然会耽误整个工期。”该项目总监理工程师张玉峥说，目前工程施工进度已经超过50%，建设资金每月都会按时拨付，保证了工程快速推进。
该工程2015年6月底开始施工，预计2017年4月完工迎接洛阳牡丹文化节。新街跨洛河大桥和九都路东段、滨河南路三个工程，同属于洛阳市市政道桥工程与社会资本合作模式项目（以下简称洛阳道桥PPP项目）。该项目是洛阳市第一个PPP项目，采用政府付费机制，项目期限17年。期限届满后，项目公司无偿将洛阳道桥PPP项目移交给政府。2015年11月，洛阳道桥PPP项目入选财政部示范案例。
洛阳道桥PPP项目是怎样顺利落地的？
重点：要做一个完整的预设方案
在洛阳市PPP项目办公室有关负责人看来，项目顺利落地的重点，是他们做了一个非常完整的预设方案。“我们预先设定了运作模式的方案，在方案中把重要环节可能遇到的问题都做了充分的准备。”
首先需要确定哪些项目适用于PPP模式。经过讨论和测试，最终确定：在操作过程中，政府对适用于PPP项目的工程必须有“可控性”。市政道桥项目建设投资7亿多元，加上运营收费后近13亿元，这样的规模对洛阳市政府来说是“可控的”；另外，路桥项目是政府比较熟悉的，（下转第四版）
（上接第一版）从技术、审核、审批等方面来说都更加“可控”。
具体操作上，政府方面也做了充分的准备工作。洛阳市PPP项目办公室相关负责人总结道，他们对照着财政部2014年发布的113号文件，把政府方面需要注意的问题，哪些需要立刻协调解决，哪些需要在实施过程中协调解决，都提前做好了方案，做到心中有数。他说，在选择社会资本之前，这些问题和方案都需报到政府层面，加以明确，以解决未来合作中存在的潜在问题。
他们按照预设方案反复进行了“市场模拟推演”，并做出了财务模型。他们做出的财务模型，清晰地显示出政府应承担的未来还款进度。事实证明，后来进行融资时，金融机构非常重视和认可财务模型明细表。
如何选定社会资本
在PPP模式中，如何选择社会资本至关重要。
按照《PPP项目政府采购管理办法》等相关法律、法规的规定，选择社会资本有五种方式，洛阳道桥PPP项目最终确定了采用公开招标方式选择社会资本，除了项目本身符合采用公开招标方式采购的要求外，“主要考虑到PPP模式下直接施工的应用要求。”洛阳市另一位较早参与PPP项目运作的政府官员说，这就要求社会资本必须具备相应的施工资质和施工能力。
此外，洛阳道桥PPP项目主要包括投资、建设、运营维护三项内容，那么在选择社会资本时更关注哪一方面的内容呢？
洛阳市住建委有关负责人认为，洛阳道桥PPP项目更关注社会资本的运营维护能力和内容。项目工程建设本身没有复杂性，相对运营维护来说，很多具有施工资质的社会资本都可以建设，对社会公众来说，更看重的是能够保证后续市政道桥公共服务的安全性和可用性，运营维护对洛阳道桥PPP项目来说更为关键，更能体现物有所值的机理。
社会资本进入后，随即提出了竣工结算与投标报价有差额以及如何分担不可抗力风险的问题。经过综合考虑，这两个问题都有了明确的解决方案。而洛阳道桥PPP项目的购买服务费则纳入财政跨年度预算与中长期财政规划，进一步稳定了社会资本的信心。
明晰责任分担
针对洛阳道桥PPP项目的风险承担、责任分担以及能力相适应等方面的问题，洛阳市PPP项目方设计了这样的方案：项目的立项、规划设计、环评、可行性研究等前期事项统一由政府来做，道路拆迁由区政府来做，而项目的建设、投资、运营、后续管理经营则由社会资本来做。
这样做的理由是，项目前期的规划设计、环评、可行性研究等很多是不可控的，如果交给社会资本去做，可能遇到很多困难。而在拆迁方面，涉及到安置，也可能出现很多纠纷，而且现有的财政体制下征地拆迁是区级政府的事情，所以仍旧交给区政府去做。
运营维护内容如何界定也是政府和社会资本谈判的重点。双方分歧在于：现有其他道桥如道路保洁等运营维护内容，实际是由住建委下属的事业单位承担；而交通设施的维修维护等专业事情是由交通管理部门主管的，这两个内容是否交与社会资本和项目公司来实际承担呢？
经过多次部门联合会议讨论，最终确认洛阳道桥PPP项目的运营维护内容应是与其相关的所有运营维护内容。这样就划分了责任，避免了政府与项目公司存在工作内容的交叉。
PPP模式带来的改变
回头总结道桥PPP项目落地的经验，洛阳市PPP项目办公室有关负责人由衷地说：“对于PPP项目，政府不能盲目地一发标、一挂网、一发布就完了，而是要做很多琐碎的工作，只有这样才能奠定后续成功的基矗”
不仅如此，运作PPP模式给洛阳市政府带来最深的感受是，政府职能转变了，以前既是“运动员”又是“裁判员”，现在只扮演“裁判员”。改变了过去重投资、轻运营的倾向，引导政府把更多的精力放到规划引导和监管服务上。“以前建设公共设施是政府一次性投入，现在变成分期购买企业服务。”专业的人做专业的事，最终受益的是老百姓。
对于社会资本来说，参与公共基础设施建设，这种PPP模式带来的利润较薄，但较稳定。洛阳道桥PPP项目的中标企业洛阳市政集团负责人张寒认为，企业赚快钱大钱的暴利时期早已过去，在经济下行的背景下，PPP模式给企业带来了新的发展契机，迫使企业提升内在管理水平，向长期稳健的方向发展。③6
财政部PPP中心专家徐向东：洛阳道桥PPP项目能顺利快速落地，有三个突出特点，即有一套完整的发起报告，预先进行了市场推演，制作出简单明了的财务模型。这三个特点在不同方面和阶段都对项目的成功落地起到了巨大的作用。同时，洛阳PPP项目做得非常规范，他们严格按照财政部的操作指南，聘请了专业的第三方机构，完成了项目的物有所值评价和财政可承受能力评价，而认真踏实做好这两个认证十分关键。③6
编辑点评
