北京纾解“首堵”之困：拥堵费山雨欲来业内建议决策过程要公开透明，建立收费动态调节及退出机制
2016-06-13
随着人口激增，拥堵也成为“大城市脖的重要表现。近日，北京或将征收交通拥堵费的消息引发舆论关注。北京是否收取拥堵费、怎么收，成为人们关注的热点，并可能对其他城市起到“示范作用”。虽然征收拥堵费在国际一些城市已有先例，但专家指出，拥堵费征收须保证其有效、公平、透明，而要从根本上缓解大城市交通问题，还需综合施策。
“拥堵费”成为舆论焦点
交通拥堵费是指在交通拥挤时段，对部分区域道路使用者收取一定的费用，以达到缓解城市交通拥堵的目的。这是通过经济杠杆控制车辆使用强度的手段之一。自2013年9月发布的《北京市清洁空气行动计划（2013-2017年）重点任务分解措施》中提出“研究制定征收交通拥堵费政策”以来，“拥堵费”曾数次成为舆论焦点。
记者从北京市政府部门了解到，拥堵费的提出与北京中心城就业集中、机动车保有率高，主要道路超负荷运转、汽车使用强度高等特点有关。
首先，北京市四环路以内集中了全市65％的重点小学、80％的三甲医院，以及动物园、新发地、大红门、西单等大型商市场和繁华商业区，三里屯、什刹海、南锣鼓巷、簋街等餐饮娱乐场所集中区域，几乎所有这些点位都已经成为无法回避的常规堵点。
其次，北京一个家庭拥有一辆车已属平常。对比日本东京内三区，北京中心城人均拥有车辆的水平是东京的2倍。北京市车均道路面积仅为18.3平方米／辆，仅比一个标准停车位的面积（约为12.5平方米）略大。
最后，北京存在“过密、过疏”两个问题。北京大学首都发展研究院院长李国平发现，中心城区每平方公里人口密度约2.3万人，生态涵养区每公平公里只有210人，相差近100倍；同时，就业人口65％集中在中心城区，中心城交通压力大，居住与潮汐式交通问题显著。
这些问题使得北京市多处道路超负荷运转。据北京市交管局统计，2014年北京城市环路和主要联络线均超出设计流量50％以上，西二环、东三环等路段高峰时段小时流量达1.3万余辆，一些主要道路全天通行量超过10万辆。
与此同时，高德地图数据显示，截至2015年底，北京高峰拥堵时段平均车速为每小时22.6公里，成为中国最堵的城市。高峰拥堵延时指数2.06，即北京驾车出行的上班族通勤要花费畅通情况下2倍的时间才能到达目的地，拥堵时间成本全国最高。
北京交通发展研究中心调研发现，与世界城市普遍的机动车保有率“中心城区低，外围高”的分布态势相反，北京市人口密度越高、土地资源越稀缺的中心城机动车保有率也越高，核心区（城二区）小汽车保有率达到千人310辆，是东京（千人170辆）的近2倍。
2014年北京市小汽车出行比例首次呈现下降趋势，但出行高峰更加集中，且强中心的城市发展格局仍未改变：北京市二环内就业岗位密度为2.2万个／平方公里，二环内出行量发生强度7.6万人次／平方公里，是中心城区平均强度的2倍。因此，不少专家认为，疏散中心城区小汽车是首都治堵的必要举措。
北京治堵存三大“隐形壁垒”
拥堵费是否“治标不治本”？清华大学交通研究所所长陆化普指出，交通供给能力提高过程中，供求关系必然有阶段性改变，可以用收费等需求管理措施来控制。但前提一定是以提高供给能力为核心，同步实施一些必要的需求管理。交通治理的目的是解决老百姓出行。
对于征收拥堵费，有国外部分城市曾经进行过尝试。瑞典首都斯德哥尔摩从2006年1月起收取拥堵费，意大利米兰从2012年1月开始在市中心收取拥堵费。
斯德哥尔摩从2006年1月起收取拥堵费，早上6：30到晚上6：29，除公共汽车外的机动车都需要缴纳相同的拥堵费。这项措施实施以来，城区内行驶的机动车数量减少了20％，同路程车辆行驶时间缩短了30％。
米兰从2012年1月开始在市中心收取拥堵费，通向市中心的43条道路全部设置了摄像监控器。收费标准是每天5欧元（合人民币35.3元）。在不到两年的时间里，米兰市中心交通流量减少了30％，尾气排放减少了60％。
也有学者指出，同样征收拥堵费的伦敦，近年就面临收费效果逐步弱化的问题，且征收成本高昂。
收费治堵如何确保公平？国家发改委综合运输研究所城市交通研究室主任程世东说，拥堵费需要科学测算，让工薪阶层敏感的金额可能对富人约束力有限，但让富人敏感的金额，又可能使路上的车辆大幅度减少，影响道路资源的充分利用。
如何确保拥堵费的论证决策过程、使用去向公开透明？中国青年报社会调查中心调查显示，65.1％的受访者建议公布用于治堵的具体花费；60.7％的受访者表示整个决策过程要公开透明。“如果一定要收，那么我希望建立在科学决策的基础之上，让车主知道钱花在哪，有什么客观效果。并且必须建立退出机制，效果不理想就要废止。”刚来北京参加工作、尚不能参与摇号的市民胡雪认为。
多家研究机构、专家调研发现，北京治理拥堵有三大“隐形壁垒”，与国外一些城市不同，在政策制定时需要系统考虑。
一是规划单中心发展等历史原因。北京城脱胎于一个拥有几千年历史的古城，经过多年现代化建设，单中心的发展格局难以短期内改变，整体路网结构仍然不尽完善，放射性路少、断头路多。同时，望京、回龙观、天通苑等特大型社区职住不平衡，深受潮汐交通困扰。
二是设施建设与城市发展需逐步匹配。“十二五”期间，北京轨道交通新增运营里程218公里，增量规模全国领先，总里程达到554公里，位居世界先进城市行列，但多层次轨道网络方面仍有空间。北京交通发展研究中心调研发现，东京、巴黎等城市在50公里左右的通勤范围内，都有数千公里的市郊铁路，而北京远郊新城、周边燕郊等城镇仍缺少多层次大运量的轨道交通服务。在轨道交通规划和设计时，也应更加强轨道交通与地面的互动，方便乘客换乘。比如，同为CBD地区，北京轨道交通出入口为17个，而东京则达到120个，交通与建筑互动频繁。
三是体制机制需进一步理顺。按照北京市相关政策，道路“微循环”畅通、断头路打通、医院学校等堵点治理、中心城停车整治的责任都在区县，如果区县一级不能发挥治理主体作用，治堵就如“隔靴搔痒，难达患处”。
价格调节机制需政策配套
清华大学交通所所长陆化普、北京交通发展研究中心主任郭继孚、国家发改委综合运输研究所城市交通研究室主任程世东等专家在接受记者采访时表示，要征收拥堵费，真正发挥价格调节的作用，必须做好诸多政策配套。
一是收费路段需精细测算。如果收费手段先进，拥堵费会使交通需求的空间分布得到调整，鼓励社会车辆绕行其他道路。但拥堵费起效的前提是路网需求分布不均匀，因此，哪些路段收费需要精细测算，且区域内最好有交通“替代方案”，允许百姓选择。
有学者指出，如果不能在征收拥堵费范围外提供免费可行的替代交通方案，可能会造成收费地方不堵、不收地方更堵的结果。
二是公共交通服务能力提升。几位专家均表示，交通需求管理措施应该以公共交通服务能力的提升为核心。
大力发展公共交通是治堵的必由之路。国外一些大城市出行的公交分担率为60％-70％，我国平均只有20％，北京能够达到44％。目前北京在全国拥有最大的路上和地下公共交通资源，但受制于地面交通拥堵，地面公交出行的效率很低，且公共交通智能化水平仍有很大提升空间。
北京交通发展研究中心测算发现，北京市近年来大力发展公共交通，2014年北京市小汽车出行比例较2010年降低2.1个百分点，首次呈下降趋势。但地面公交和轨道交通两端步行时间、候车时间及换乘时间分别占全程出行时间的35％和39％，公共交通换乘效率仍然不高。
交通运输部管理干部学院教授张柱庭认为，给公共交通更多的路权是最根本的治堵措施。目前公共交通还没有达到应有水平，“安全、便捷、绿色、舒适、经济”这几个指标都还有待提升。应进一步提升公共交通的优势，让大家愿意乘坐，优先满足公共交通所代表的多数人。
一项调查显示，如果征收拥堵费，47.3％的受访者表示会减少开车，乘坐公共交通工具。
三是收费动态调节的机制。拥堵费需要科学测算，如果长期实施，需要引入动态调节机制。比如假设刚开始收取20元是有效的，但5年之后随着物价水平变化可能会失效。
“从供需矛盾来看，北京交通压力还是增长趋势，拥堵费等经济手段需要根据整体交通环境不断调整。”郭继孚指出，北京交通承载力问题是“大城市脖的典型表现，需要因地制宜。比如，中心城高密度区要“挤出”小汽车，而中心城区之外较为低密度的地区可以适当发展小汽车。
