杨传堂部长在全国公路养护管理工作会上的讲话
2016-07-07
杨传堂部长在全国公路养护管理工作会上的讲话
在全国公路养护管理工作会上的讲话
杨传堂
（2016年6月16日）
五年一次的全国公路养护管理工作会议，是公路行业一次十分重要的会议。会议的主要任务是：回顾总结“十二五”公路养护管理工作，深入分析新形势新要求，研究部署“十三五”重点任务，以五大发展理念为引领，推动建立现代公路养护管理体系。下面，我谈三点意见。
一、“十二五”公路养护管理工作的主要成绩
“十二五”时期，各级交通运输主管部门和公路管理机构以科学发展为主题，认真贯彻“畅通主导、安全至上、服务为本、创新引领”的工作方针，攻坚克难，锐意进取，公路养护管理各项工作都取得显著成效。主要体现在：
一是路网结构调整再上新台阶。截至2015年底，全国公路通车总里程达457万公里，其中高速公路突破12万公里，新增5万公里，通车里程跃升至世界第一，实现了由“初步连通”向“覆盖成网”的重大跨越。国省道五年改造26.4万公里，二级及以上公路比重达到76.7%，水泥沥青路面铺装率达到97.1%，实现了由“连片成网”向“提档扩能”的重大提升。农村公路布局更加优化，99%以上的乡镇和建制村通公路，98%以上的乡镇和94%以上的建制村通沥青水泥路，实现了由“树状网络”向“网格化网络”的重大进步。经过五年快速发展，一张布局合理、层次分明、干支协调、衔接顺畅的公路网络基本形成，我国公路事业发展迈上了一个新台阶。
二是公路科学养护进入新阶段。坚持把科学养护作为主攻方向，制修订19项行业技术标准规范，推广全寿命周期成本养护设计技术和施工工艺，国省道预防性养护年均实施比重提升至5.1%。引导各地逐步实现养护工程由依靠主观经验判断向依靠客观数据科学决策转变，资金使用效率提高20%以上。高速公路优良路率达到99%以上；普通国道、省道优良路率分别达到89%和86%，均比“十一五”提高10个百分点；农村公路优良路率也逐年提高，路况水平显著提升。
三是平安公路建设实现新突破。大力推进“平安公路”建设，五年来累计检测路面18万公里、重点桥隧211座；改造危桥1.7万座/151万延米，国省道新增危桥处治率达100%，实现危桥总数和比重双降低；累计实施安全防护工程32.8万公里，在机动车保有量与公路里程快速增长的情况下，公路交通事故起数、死亡人数和特大道路交通事故数较“十一五”分别下降18.4%、14.1%和68%；累计实施灾害防治工程1.9万公里，公路灾害重复发生率大幅降低，易发多发势头得到有效遏制，路网安全运行水平明显提高。
四是公路行业治理取得新进展。出台《公路安全保护条例》，颁布《公路超限检测站管理办法》《农村公路养护管理办法》等重要规章。各地制修订30项地方性法规、85项地方规章，公路法规体系更加完善。严格依法保护路产路权，路政破案率、结案率分别达到99%和86%。推进治超信息系统联网，全国20个省份769个超限检测站实现部省站三级联网，28个省份实现路政管理网上审批，行业治理水平向前推进了一大步。
五是公路惠民服务成为新亮点。有序逐步推进取消政府还贷二级公路收费，撤销收费站2438个，取消普通公路收费里程13.4万公里。落实“绿色通道”和重大节假日免收通行费等惠民政策，累计减免通行费约1700亿元。高速公路ETC实现全国联网，用户突破3200万户，通行效率大幅提升。创建100对百佳高速公路示范服务区、400对优秀服务区，普通公路综合服务站快速兴起，“更好地为公众服务”的理念深入人心，服务成为引领公路发展的风向标和新亮点。
六是科技创新应用取得新成效。探索应用探测机器人、无人机等新型技术和装备，推广应用温拌沥青、冷热再生沥青等新技术、新材料，引进路面及桥梁伸缩缝快修、快补养护新技术，全国公路路面材料循环利用率达50%以上。成功研发8种新材料、22套新装备，申请各种专利49项，软件著作权10项，行业创新能力显著增强。“互联网+养护管理”平台建设初步成型，养护管理信息化、智能化水平不断提升。
七是应急保障能力实现新提升。部省两级路网中心逐步建立，国家公路网40%的重点路段、长大桥隧运行实现动态监测。全面启动13个国家区域性公路交通应急装备物资储备中心和31个省级公路应急保障基地建设，全国公路网监测与应急处置体系基本成型。推动建立京津冀等多个区域性协调联动机制，创新路警联合工作机制，公路应急处置水平明显改善。胜利完成APEC会议、抗战胜利70周年阅兵等重大保障任务，圆满完成四川芦山、云南鲁甸、西藏等重大自然灾害应急保通工作。武警总队认真贯彻习近平总书记的指示，努力锻造国家级应急救援队伍。在艰苦的环境、关键的时刻，练兵奋战，走出国门，开创了新的阶段。
八是公路精神文明呈现新气象。充分发挥文化对公路养护管理工作的引领和滋养作用，习近平总书记对“两路”精神的批示极大地提振了全行业士气，丰富了公路文化的内涵。“寻找最美养路工”“最美乡村路”等文明活动创出品牌，各地精神文明建设硕果累累，社会主义核心价值观在公路行业唱响做实。
五年来，在推进公路养护管理的发展实践中，我们深刻体会到：一是必须把为民服务作为公路养护管理工作的根本目的。坚持以人民为中心的发展思想，把服务群众安全便捷舒适出行，作为公路养护管理工作的出发点和落脚点，把人民满意作为根本评判标准，不断拓展服务内涵，提升服务品质。二是必须把理念先行作为公路养护管理工作的方向引领。坚持理念先行，分阶段提出了“以人为本、以车为本”“建设是发展，养护管理也是发展”“畅通主导、安全至上、服务为本、创新引领”等一系列发展理念，以新理念引领新实践，推动公路养护管理工作不断迈上新台阶。三是必须把创新发展作为公路养护管理工作的第一动力。坚持以创新驱动发展，加快“互联网+养护管理”实施进程，加快新技术、新材料、新工艺推广应用，以技术进步推动养护效率和管理效能不断提升。四是必须把提升软实力作为抓好公路养护管理工作的有效手段。大力弘扬“两路精神”“铺路石精神”，树立“修路修身、养路养心”意识，坚持以文化人、以文励人、以文聚人，促进行业软、硬实力协同提升。
这些成绩的取得，离不开各级党委、政府的高度重视与正确领导，离不开社会各界的关心和支持，离不开用路人的勉励和帮助，更离不开广大公路交通人的开拓进娶忘我拼搏、团结奋斗。在此，我代表交通运输部，向所有关心支持公路养护管理工作的各级党委、政府、社会各界，向所有从事公路养护管理工作的广大干部职工和武警交通部队指战员，表示衷心感谢！
二、正确认识“十三五”公路养护管理工作面临的新形势新要求
公路是服务经济、服务社会、服务公众的重要载体，是综合交通运输体系的骨干。公路交通工作事关新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程，事关扶贫开发和区域协调发展，事关全面建成小康社会目标的实现，事关综合交通运输体系整体效率的发挥，在国家经济社会发展全局中具有重要地位。“十三五”时期，是我国公路加快成网的关键时期，新建改建高速公路通车里程约3万公里，建设改造普通国省道约10万公里，建设改造农村公路100万公里，建设任务依然繁重。与此同时，随着经济社会快速发展、人民生活水平持续改善、全面深化改革和全面依法治国向纵深推进，公路养护管理工作的重要性日渐凸显。从总体上看，公路建设任务依然繁重与养护管理压力快速上升，将是当前和今后一段时期公路发展面临的主要矛盾。这对矛盾在公路养护管理方面的突出表现，就是“四个不适应”：一是资金供给能力不足与养护高峰期实际需要不适应。“十三五”末，全国公路列养里程将历史性接近500万公里，上世纪90年代大规模建设的公路，以及2005年前后大规模修建的农村公路，将进入周期性养护高峰期，需要集中进行大中修改造，但养护资金缺口巨大，普通公路资金缺口约占50％，其中乡村道路资金缺口高达70％以上，中西部地区、特别是贫困地区的紧张局面会更加突出。二是传统发展模式与新常态下推进供给侧结构性改革的新要求不适应。当前，我国养护技术水平整体偏低，机械化、信息化、绿色化程度不高，养护决策仍大量依靠人工经验判断，依靠要素驱动的粗放式发展方式仍未发生根本转变，养护生产效率不高，这与新常态下推进供给侧结构性改革，转变发展方式，实现更加绿色、更高质量、更有效率、更可持续发展的新要求不相适应。三是体制机制与推进行业治理体系和治理能力现代化的新要求不适应。体制不顺、机制不活，是我国公路养护管理存在的突出问题，具体体现在事权与支出责任不相适应，管理主体分散多元，管理模式不统一，养护市场化进程比较缓慢，养护资金保障机制不健全，等等。这些问题是过去长期以来制约养护管理转型发展的体制性障碍，与新时期推进行业治理体系和治理能力现代化的改革新要求不相适应。四是服务供给质量不高与人民群众日益增长的服务新需求不适应。公路是“窗口行业”，与人民群众生产生活息息相关。我国公路在“硬件”上可以说有些接近发达国家水平了，但在“软件”上仍差距较大，主要体现在公路服务内容较为单一，服务品质有待提升，安全保障和应急处置能力还需增强，等等。随着人民群众生活水平的日益提高和中等收入群体的不断扩大，公众对出行品质的要求越来越高，过去“走得了”就可以，现在则要“走得安全、舒适、便捷、经济”，改进服务供给能力和服务质量还有很大提升空间。
总的来看，这“四个不适应”，既有历史遗留的老问题，也有新时期出现的新问题。随着经济发展进入新常态，有些问题将更加凸显，甚至到了矛盾爆发的临界点，必须突出问题导向，把公路养护管理工作提到更加突出位置，坚持公路建设、养护、管理、服务、安全五位并举，以改革创新的精神，推动公路养护管理转型发展，走现代公路养护管理的新路子。
党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，是适应和引领经济发展新常态的重大理念创新，也是推动我国公路养护管理转型发展的方向指引。在“十三五”时期，我们要以五大发展理念为引领，推动公路养护管理工作健康可持续发展。
一是要坚持创新发展。创新是引领公路发展的第一动力。要着力推进科技创新，落实好全国科技创新大会精神，推动政府职能从研发管理向创新服务转变，强化企业创新主体地位和主导作用，落实行业科研人员创新激励政策，强化重大技术创新和应用。要大力推进政策创新，加强公路重要领域前瞻性政策研究，形成有效政策储备，掌握政策制定的主动权和主导权。要着力推进管理创新，加强互联网、大数据等新技术与管理深度融合，助推管理创新，提升管理效能。
二是要坚持协调发展。协调是推动公路持续健康发展的内在要求。要着力推进公路养护、管理、服务、安全与建设并重推进、协调发展；推进高速公路、普通国省道、农村公路养护管理协调发展；推进东、中、西部地区公路养护管理协调发展；推进省内发达与欠发达市县及城乡之间公路养护管理协调发展，构建公路养护管理协调发展新格局。
三是要坚持绿色发展。绿色是现代公路养护管理的重要标志。要厚植绿色发展理念，推动公路养护管理向资源节约型、环境友好型转变，实现绿色、低碳、循环发展。要大力推行养护决策科学化，全面开展预防性养护，实现全寿命周期公路养护成本最小化。着力推进新技术、新材料、新工艺的开发和应用，探索建立低消耗、低污染、高效率的养护新模式。
四是要坚持开放发展。开放是公路养护管理发展壮大的必由之路。要服务国家对外开放新格局，推进与周边国家（地区）公路互联互通，提升国际道路运输便利化水平，支持大型养护企业参与国际市场竞争。要推进公路养护领域向市场开放，逐步建立政府与市场分工合理的养护生产模式，鼓励和引导专业化养护企业跨区域参与市场竞争。
五是要坚持共享发展。共享是公路养护管理的本质要求。要坚持以人民为中心的发展思想，坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，凝心聚力办好人民满意交通，让“更好地为公众服务”价值理念贯穿公路养护管理全过程、各环节，让更多人民群众共享公路改革发展成果，不断提升为民服务新境界。
“十三五”时期，落实五大发展理念，核心任务是构建现代公路养护管理体系，具体要求是“改革攻坚、养护转型、管理升级、服务提质”16字方针，其中改革攻坚是根本路径和关键一招，养护转型、管理升级、服务提质是核心要义和重要支撑。这四者相辅相成、相互促进，是有机统一整体，在具体工作中要协同推进实施。
一是推进改革攻坚。纵观我国公路发展历程，正是依靠改革，才走到了今天；也必将依靠改革，走向未来、走向现代化。随着国家财税体制改革、综合执法等重大改革走向深入，对公路养护管理的深远影响日渐显现。“十三五”时期，我们将重点推进公路事权与支出责任划分、管理体制改革、收费公路改革、公路综合执法改革、养护市场化及资金筹措机制改革等重点事项。这些问题大都是多年啃不下来的“硬骨头”，是制约我国公路养护管理走向现代化的关键瓶颈，也是行业推进供给侧结构性改革的重要发力点，再难也要痛下决心、攻坚突破，决不能因为包袱重而等待、困难多而不作为、有风险而躲避、有阵痛而不前。要借好国家改革大势，抓住改革时间窗口，以壮士断腕的决心，排除万难、务求必胜，为构建现代公路养护管理体系彻底扫清路障，创造有利条件。
二是推进养护转型。养护转型的根本任务是推动公路养护从传统模式向现代模式转变，具体路径是：在发展动力上，实现由要素驱动向创新驱动转变；在生产方式上，实现由粗放式生产向精细化生产转变；在生产组织上，实现由分散管理向集约、规模化管理转变；在生产管理上，实现由经验判断向科学决策转变；在组织实施上，更加注重制度化、程序化和标准化建设。通过努力，推动实现养护决策科学化、养护管理制度化、养护作业标准化、养护工程精准化、养护生产绿色化、桥隧养护规范化、人才队伍专业化。要着重发挥创新引领作用，充分运用新理念、新技术、新材料、新装备，加快提升养护供给质量和效率，形成高质量工程、高品质服务、高效率监管、高科技支撑、高素质队伍的公路养护发展新格局。
三是推进管理升级。随着信息技术飞速发展和公路网络日趋完善，我国公路交通已从过去的“线状运行”发展到“网络化运行”的新阶段，迫切需要打破行政分割和管理分散的局面，构建“全国一张公路网”思想和工作新格局，统筹开展监测预警与指挥调度、突发事件响应与应急处置、出行信息服务与联网收费等工作，提升全国路网管理的系统化、协同化水平。要大力开展“互联网+路网管理”行动，推进智慧路网体系建设，实现部省间应用系统互联互通、多级联动与共享服务，提升路网管理的智能化、信息化水平。
四是推进服务提质。要适应公众对出行服务品质需求升级的新趋势，适应交通运输部门由建设向管理、服务职能转变的新要求，以人民满意为根本导向，落实好“更好地为公众服务”“服务为本”的发展理念，不断拓展公路服务内涵，提升服务品质、延伸服务链条，扩大服务覆盖，提升公共服务均等化水平，实现从单纯养护管理向综合养护管理服务的转变提升。要着眼电动汽车、无人驾驶等未来出行新趋势，加强对充电桩、无线网络等服务设施的前瞻性研究和布局，加快研究构建服务型公路指标体系，推进现代服务型公路示范建设。
三、全力做好“十三五”公路养护管理工作
“十三五”公路养护管理工作的总体要求是：坚持五大发展理念，按照“四个交通”发展要求，以新形势下构建现代养护管理体系为引领，以专业化、市场化、低碳化养护和人本化、规范化、智能化管理服务为重点，围绕“改革攻坚、养护转型、管理升级、服务提质”四个方面精准发力，构建更畅通、更安全、更智慧、更绿色的公路交通网络，为全面建成小康社会当好先行。
《“十三五”公路养护管理发展纲要》对今后五年的工作任务做了全面部署，各单位要抓好贯彻落实。这里，我着重强调几项重点工作。
（一）深化公路养护管理体制机制改革。
一是稳步推进公路体制改革。按照国家财税体制改革的要求，科学界定国道、省道、农村公路的事权和支出责任。按照“政事分开、事企分开”原则，推进地方公路管理体制改革，整合归并原有分散设置的公路管理机构，强化省级公路管理机构对国省道的统筹管理力度。
二是调整完善收费公路政策。坚持和利用好收费公路政策，把握好用路者付费与差别化负担、政府性债务风险可控、鼓励社会资本投资、加强政府监管四个原则，推动尽快修订完成《收费公路管理条例》。完善收费公路特许经营、统借统还、合理回报、信息公开等配套规章制度，推动收费公路健康可持续发展。
三是有序推进公路综合执法改革。把推进公路综合执法改革作为转变职能的重要举措，加快建立公路综合执法体制和运行机制。公布执法权力清单。科学核定执法人员定员标准，落实执法人员资格考试制度和考核奖惩制度。建立健全盛市、县分级执法管理制度和执法督导检查制度。
四是分类有序推动公路养护市场化改革。推进养护市场化改革，会产生阵痛，但不改革就会有长痛。要走向现代养护之路，就必须迈出市场化这一步，积极引入市场机制，将公路养护领域适合的事项从政府“直接提供”转由向社会“购买服务”，基本方法是分类推进。要积极引导和培育养护市场，加快信用体系建设，逐步构建多层次、多方式的养护市场供给体系。要建立政府与市场分工合理的养护生产模式。国省道具备市场提供服务的交由市场承担，小修保养、灾毁抢修、应急保通等基本公共服务，可由基层养护道班、工区、区域性应急养护保通队伍承担；农村公路专业性养护工程，可交由市场承担，日常保养鼓励沿线村民承包，逐步建立稳定的群众性养护队伍。
这几项改革，触动利益大、涉及人员多，要充分做好改革成本和风险评估，做到防控结合，稳中求进。
（二）加快推动公路养护向现代模式转型。
一是推行养护决策科学化。建立以技术状况为依据的国省道养护预算申请和决策机制，逐步向农村公路推广。推动公路自动化快速检测技术应用。加快推进养护决策支撑信息系统建设，开展养护成效分析。
二是推进养护管理制度化。修订《公路养护工程管理办法》，健全养护工程管理制度体系。完善养护管理预算制度、监管与考核制度，制定收费公路服务质量评价标准、服务等级评定制度，研究出台运行支出定额。探索收费公路养护质量保证制度。
三是实行养护作业标准化。统筹匹配公路建设标准与养护标准，构建养护作业标准化框架体系，推动与国际接轨。积极开展公路养护管理示范工程，推进养护工程标准化建设。
四是促进养护工程精准化。加快低等级路段、车流量饱和路段升级改造，实现普通国道网基本贯通。全面开展预防性养护，安排专项资金并纳入养护年度支出计划。建立普通国省道养护工程省级统筹安排制度。开展公路安全提升工程，基本完成乡道及以上行政等级公路高风险路段治理。
五是倡导养护生产绿色化。重点加快全寿命周期成本养护设计技术与施工推广应用。合理配备养护机械设备，积极应用快速养护及修复技术。加快完善全国公路数据库。
六是强化桥隧养护规范化。强化桥梁隧道养护责任落实和运行监管，合理配置桥隧养护管理专业技术人员。推广应用隧道养护自动化巡检装备。加强长大桥隧健康监测和动态运行监管。
七是实现人才队伍专业化。加强优秀拔尖人才、急需紧缺人才、科技创新人才吸收引进，培养新型专业化公路人才队伍。改善基层养护工人生产生活条件，为基层和一线职工创造更多学习、交流和培训机会。
（三）大力提升路网运行管理水平。
一是完善路网运行监测体系。建立全行业纵向贯通、横向衔接、责权清晰的路网运行管理体制，加强跨区域、跨部门的路网协调联动机制。实现部对省级、省级对市县各类路网监测数据的统一接入和按需调用。推进部省两级公路网监测管理与服务平台建设，实现全国联网。
二是加强应急保障体系建设。完善国、盛市、县四级公路交通应急预案体系。加快建成国家、盛市三级公路交通应急装备物资储备体系。依托基层养护道班等既有设施，建立公路养护与应急中心，作为地方专业公路应急抢险保通队伍；利用武警交通部队作为国家级公路应急抢险保通专业力量，建立警地联合应急机制。
三是推进“互联网+路网管理”。建立实时路网运行监测体系，全面实现路网资产、承载对象、管理资源等要素数字化，建立健全跨区域、跨部门的信息共享与交换机制。加强路网管理各项核心业务系统建设和应用。
四是下大力气抓好公路治超。加强治超工作，要紧紧扭住地方政府履行主体责任这个关键，按照“政府主导、部门联动、属地管理、社会参与”治理原则，加强源头治超、科技治超，严厉打击超载超限行为。近期五部委将联合印发治理超限超载的新规定，在全国开展新一轮超限超载大整治，届时将召开全系统的视频会议，部署推进各项任务。各单位要切实重视起来，扎实做好各项工作，建立并严格执行有关制度，确保治出成效。
（四）为公众出行提供更好服务。
一是完善优化出行服务设施。完善普通国省道沿线休息区、停车区或便民服务点等基础设施，全面并有选择地推行普通国省道服务区建设。推进服务区专业化、连锁化经营管理，加大改造力度，“十三五”末实现全部达标。完善国家公路网命名编号系统和国、省两级公路网交通标志。统一ETC运营与服务标准、规范和标识，不断提升覆盖率和服务品质。
二是构建多元化出行信息服务体系。构建政府和社会互动的信息采集、共享和应用机制，利用新媒体手段，提供多渠道、全方位的出行信息服务，构建普遍性公益服务与个性化定制服务相结合的公路出行信息服务体系。科学合理设置公路沿线信息发布设施，强化沿途连续式诱导信息发布。
三是做优做实高速公路惠民政策。把高速公路车辆救援服务纳入高速公路管理体系，建立健全高速公路车辆救援服务指挥和调度系统。落实好“绿色通道”惠民政策。研究探索以经济手段推进货车结构调整和转型升级，提高运输效率。
四是加强路域环境综合治理。按照“八无”要求，开展路域环境综合治理，促使公路与周围环境景观相协调，展示区域特色和文化特色。加快推进农村公路路域环境整治，力争到2020年，具备条件的农村公路实现路田分家、路宅分家。
（五）全面加强农村公路养护管理。
制定《农村公路养护管理考核办法》，健全“县为主体、行业指导、部门协作、社会参与”的养护机制，落实农村公路管理机构和人员经费，将日常养护经费落实作为考核指标。全面建立以公共财政为主的农村公路养护资金保障机制和稳定增长机制，确保养护资金落实到位。
开展“四好农村路”建设督导。推进农村旅游路、资源路、产业路、新型村镇出口路等改造，重点实施影响通客运班车安全的3.5米及以下窄路面公路、“油返砂”等老旧油路改造。
强化公路养护管理资金保障。
分类完善公路养护管理资金筹措机制，非收费公路主要从燃油税改革新增收入中列支解决，以财政保障为主；收费公路主要从车辆通行费中解决，以市场机制为主。加快建立以公共财政分级投入为主，多渠道筹措为辅的农村公路发展资金筹措机制。
严格规范燃油税改革新增收入转移支付资金使用，积极争取加大燃油税改革新增收入增量资金对普通公路养护管理的转移支付力度，切实建立统筹考虑物价、里程和财力增加等因素的养护管理资金投入增长机制。鼓励以公路沿线设施收益分成、沿线资源开发收益共享、养护企业税费返还等方式筹措养护资金。
同志们，建设交通强国，站在迈向现代公路养护管理之路的历史新起点上，我们倍感责任重大，使命光荣。让我们拿出交通人逢山开路、遇河架桥的豪情，以舍我其谁、不胜不休的决心，抓铁有痕、踏石留印的劲头，积极进取，善谋勇为，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦当好先行。
