当交通发展遇到PPP
2016-05-09
（原标题：当交通发展遇到PPP）
它是个有魔力的词，与财富有关，与发展有关，与民生有关——
有人认为它能开启国人财富投资新模式。
有人相信它会减轻政府建设资金大负担。
有人呼唤它来打造地方新的经济增长点。
PPP来了，作为有魔力的词，与财富有关，与发展有关，与民生有关。中央力推，地方热捧，资本观望，各路人马摩拳擦掌。然而，不管对PPP的解读复杂到何种程度，它的本质在于是一种公共产品、公共服务新的市场供给方式，是一种优化了的融资模式。
近日，我省出台了《关于加快推进政府和社会资本合作的若干政策措施》。文中明确规定，全省新建项目要积极推广使用PPP模式，公路、铁路、机场和城市轨道交通将是PPP模式的主要拓展方向。解读这种模式，探讨带来的机遇与风险，对全省PPP模式的发展不无裨益。
BOT“优化版”更有作为
其实，引入私人资本或是民营资本参与建设和经营并不是什么新鲜事物。作为融资模式，在我国，BOT（建设—经营—转让）及其衍生模式早已进入众多城市、诸多基础设施建设领域发挥作用。BOT特征在于典型的“钱权交易”，用金钱换取建设经营特许权，使得投资方取得一定的经济收益，项目本身取得一定的社会效益。BOT模式的优势在于减少政府公共借款和直接投资，缓和政府财政负担，避免或减少政府投资可能带来的各种风险，并提高项目的运作效益，同时满足社会与公众需求。
1996年9月，交通部出台了《公路经营权有偿转让管理办法》，鼓励在交通领域引进境内外资金解决公路建设融资问题。依据《管理办法》的有关规定，并经省政府批准，我省太榆公路项目开始运作，合作期限定为23年，当时港方一次向我省提供了5亿多元修路资金，这种类似TOT模式（BOT模式的一种形式）的方式有效缓解我省当时公路建设资金短缺，为推进全省公路建设做出了积极贡献。
BOT模式是目前比较成熟和应用最广的项目融资模式,但是这种模式也存在一定的缺点：项目前期时间过长，投标费用过高；投资方和贷款人风险过大，投资有顾虑；参与项目各方利益冲突大，融资有障碍；机制不灵活，在特许期内，政府对项目失去控制权等等。
为了弥补BOT模式的不足，近年来，出现了一种优化的融资模式PPP，即政府和社会资本合作，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
PPP模式发展恰逢其时
有句俗话叫“瞌睡遇见枕头”，比喻刚想做一件事儿，恰好就有了足够的条件，即心想事成，用来解释PPP模式在我国的发展契机十分恰当。
PPP在我国的发展是资金需求、政府职能转变、融资形式创新等多方面原因综合作用的结果。
首先，是资金需求。现代社会经济飞速发展，公共基础设施建设是民生之本，是政府工作的重要关注点。但是，显而易见，单靠政府资金已不能满足需求，资金瓶颈是很多地方政府搞城市建设时面对的主要难题。
再者，是政府部门职能转变。政府部门从全部包办的管家型逐渐向适当放开的服务型转变。近几年，我省出台了相关政策和措施，鼓励社会资本进入众多以前不曾开放的领域参与运营和建设。而政府与投资方关于最大收益的博弈也转变成争劝共赢”乃至“多赢”的最佳结果。
随着社会的发展，金融工具的变化和金融产品的创新赋予融资方式更多活力，PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，作为BOT的“优化版”，PPP获得广泛认可。
1992年，英国首先采用PPP模式运作基础设施建设，交通排在第一位。2015年，全国“两会”上，李克强总理首次将PPP列入政府工作报告。当年5月22日，国务院办公厅出台《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。PPP模式的地位得到了空前的提升，发展环境得到加速改善。
2015年，PPP模式实现跨越式发展。统计数据显示，国家发改委总计推出PPP项目2529个，总投资金额约4.2万亿元，财政部总计推出PPP示范项目233个，总投资额达1.1万亿元。从项目签约情况看，PPP的签约规模也呈现出爆发式的增长。
2016年是“十三五”开局之年，也是供给侧结构性改革的元年，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，是今年中央经济工作的重中之重。在此大背景下，PPP模式受到政府全面重视继而被大力推广。
今年政府工作报告提出，完善政府和社会资本合作（PPP）模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。今年政府工作报告也提出，仅全国公路建设就要完成投资1.65万亿元，投资量是历年中最大的。
“项目建设需要大量资金，但是政府部门哪来那么多钱呢？融资的话，地方债务又不能增长太快、规模不能过大。因此，引入社会资本，PPP模式有很大成长空间。”谈起火了概念的PPP模式，太原市一位熟悉投融资领域的金融人士认为，虽然PPP模式是BOT模式的优化，本质区别不大，但是政府却可以在PPP模式中体现出更多的合作诚意。
PPP模式下的机遇和风险
为了更好地鼓励社会资本，推进PPP项目合作，去年6月，省政府深入贯彻国务院在创新重点领域投融资机制鼓励社会投资方面的指导意见，出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，希望充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，打破行业垄断和市场壁垒，切实降低准入门槛，建立公平开放透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境。
近日，我省出台了《关于加快推进政府和社会资本合作的若干政策措施》。文中明确提出，全省新建项目要积极推广使用PPP模式，尤其是重点新建项目，要优先考虑。这种模式更适宜于公路、铁路、机尝城市轨道交通等交通运输设施，燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政基础设施建设等领域。重点选择投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高的项目积极推进。
针对交通领域，业内专家建议可以从以下几方面重点推进：鼓励PPP模式进入交通运输基础设施领域，例如公路、铁路、机尝城市轨道交通等建设、养护、运营和管理；鼓励和引导PPP模式进入交通运输服务领域，例如投资从事包车客运、旅游客运、机场快线、商务快客、短途驳载、汽车租赁等特色客运业务，或是以适当方式进入城市公共交通和农村客运等公共事业领域；鼓励和引导PPP模式进入交通运输新兴业务领域，参与交通运输领域的科技创新业务，参与节能减排与绿色交通建设。
对于PPP模式的风险，清华大学教授王守清在一篇文章中以案例形式总结出法律保障体系不健全，审批、决策周期长，政府信用风险高，配套设施不完善，项目收益无保障等等都是PPP模式的风险，但是在这些缺点当中，政府信用风险是最主要的风险。所以，PPP模式切忌地方政府官员的高政绩回报期待，以免在短期利益的驱使之下，产生信用风险。
纵观全省，乘着2015年以来全国爆发式增长的势头，我省PPP模式正迅速加快前进步伐。去年11月26日，我省首批PPP示范项目推介会在省财政厅召开，我省拿出12个示范项目，鼓励社会资本投资合作。其中，我省首批国家级PPP示范项目3个，首批省级PPP示范项目9个，总投资373.95亿元。今年2月份，由省财政厅、省住建厅与北京首创集团、兴业银行共同发起设立山西省改善城市人居环境PPP投资引导基金，省级母基金先期规模为16亿元，用以更大规模撬动社会资本，用于包括轨道交通建设在内的城市基础设施建设。4月份，为更好地服务于PPP项目，省财政厅确定了PPP项目咨询服务机构110家和专家256人。目前，我省PPP项目储备库正处于不断完善中，将有更多项目从那里走向市常
本报记者冷雪
本文来源：山西新闻网-山西日报
