肖喜学专栏：给“砸锅卖铁修地铁”提个醒
2016-10-11
日前，昆明市长面对媒体提出：“下定决心，砸锅卖铁，加快昆明地铁的建设，今年在建5条地铁项目，要新开工6条地铁项目，到2020年，全市地铁的通车里程达到240公里以上，实现基本成网。”
地铁建设的超常规发展，固然有其好处。正如昆明市政府所言：“通过加快地铁建设，让昆明的地下交通成网，公交出行率提高到40%左右，减少现在上班族使用私家车的频率。”又如，依托地铁建设而形成的地铁经济给城市、区域发展带来的“地铁红利”，推动城市商圈发展，带动消费增长等。
然而，除了好处，还要考虑代价。据官方估算，“十三五”期间，昆明市综合交通建设总投资将达到4611亿元，其中2020年地铁修建资金就将达到1200亿元，这对于一般公共预算收入仅459亿元(2015年)的昆明来说，无疑是一个艰难的任务。然而，地方政府似乎找到了“超越香港”之门的钥匙，《昆明日报》旗下媒体在一篇文章标题中欣喜地宣布：“PPP建设模式让昆明人至少提前4年坐上地铁4号线”(2016年9月1日《春城地铁报》)。文章认为，将4号线列入财政部第二批PPP模式示范项目名单，是在2015年国家严控地方政府性债务，推广基础设施创新投融资机制背景下的创新之举，搭上了国家宏观经济调整这列快车。全长43.38公里的4号线已于2015年底开工，而全长25.9公里、总投资213.51亿元的5号线也将在今年开工，同样采取了PPP模式。
PPP模式减少了即期投入，绕开了对地方政府债务的严控，还能够把项目做成，因而深得地方政府的青睐。对于PPP项目的投资方来说，由于项目大多采用“PPP+工程总承包”模式投资建设，投资收益的回报吸引力其实并不大，如5号线的中标年投资收益率仅为央行公布的五年期以上贷款基准利率上加2个百分点，且其中大部分收益将会作为利息转移给贷款银行；但是，丰厚的工程总承包利润一次性实现成为投资方的最大动力，昆明已推出的地铁PPP项目的中标投资方全部为工程承包商，包括中国中铁(4号线A部分)，北京城建设计与中铁电气化局(4号线B部分)，中国铁建与中铁四院(5号线)，没有一家是专业地铁运营商，其中原因耐人寻味。
地铁5号线的PPP合作条件，规定以项目可行性研究报告客流预测数据为基础，在运营期间，当年实际客流小于预测客流的90%，由项目公司会同昆明地铁报请昆明市政府同意，通过财政补贴另行补足；虽然不是地方政府直接举债，却形成了另一种形式的信用兜底；对融资银行来说，项目本身在财政部示范名单中，投资方大多为中央企业，最终有地方政府支持，故他们也乐意提供长期贷款支持。于是，一个完美的信用闭环形成了：政府(地方)—国有企业—国有银行—政府(中央)，赚取超额工程承包利润的国有企业成为桥梁，地方政府和国有银行之间成为实质上的信用关系。
因此，最终买单的还是地方政府，所以地方政府在“大干快上”搞地铁建设的时候，需要考虑未来的财政收入是否足以应付大量PPP合同下可能发生的财政补贴。除此之外，还需要充分考虑未来对地铁运营的巨额财政补贴。原因之一是昆明目前人均GDP较低，乘客能接受的地铁票价有限，地铁票价不可能定得过高，否则会起到限制客流的效果；原因之二是昆明城区面积大，按照2020年建设用地430平方公里容纳430万人计算，与香港建设用地268平方公里容纳730多万人相比，两者人口密度差异甚大，而一般来说，人口密度越大，地铁运营效率越高，同样长度的地铁可吸引的客流越大，越有利于摊薄固定运营成本和一次性的基础设施投入；原因之三是昆明机动车保有量已达225.5万辆(截至2016年7月)且仍在快速增长，而香港上牌的机动车数量仅为72.8万辆(截至2015年底)，意味着昆明大部分市民仍将依靠小汽车出行，按照430万人和40%公交出勤率，与香港730万人和90%的公交通勤率对比，再加上昆明在运营长度上的反超，两地的地铁运营效率将更为悬殊。所以说，两地地铁的运营效率乃至模式均有极大差异，对这一点必须有清晰的认识。
从2013年5月起，国务院将轨道交通项目审批权下放至省级投资主管部门。此后，许多城市地铁建设的积极性空前高涨，有些提出要超常规发展地铁。在昆明提出“砸锅卖铁修地铁”的时候，我们要建言昆明以及其他有超常规发展地铁计划的城市，还是要坚持量力而行，在借鉴香港地铁经验的时候，需要完整理解他们的成功经验———可持续的财务模式、科学的管理和良好的风险管控(钱果丰语)。
(作者系城市问题专家)
(原标题：[个论]肖喜学专栏：给“砸锅卖铁修地铁”提个醒)
本文来源：南方都市报
