发改委力挺PPP项目融资，鼓励上市公司发行专项债券
2017-05-10
为进一步规范PPP市场融资行为，5月3日六部委联合发文《关于进一步规范地方政府举债融资行为》的通知，文件中明确了地方政府举债融资行为边界和负面清单，要求省级政府尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，并于今年7月31日前清理整改到位。详见链接《为规范PPP市场六部委联合举措：全面排查地方政府融资担保》。
也正是在同一日，国家发改委发布《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》，为PPP项目融资“开绿灯”。其中提到，符合条件的PPP项目，PPP项目公司或社会资本方可发行专项债，用于项目建设、运营，或偿还已直接用于项目建设的银行贷款。
一边是政府违规举债，一边是民企借债困难，PPP项目该如何规范才能“两全”一直是业界讨论不休的焦点话题。这两份看似“矛盾”实则暗藏深意的文件，共同为PPP举债划定了禁止与准行的界线。
细看这两篇文件，我们可以看出财政部等六部委联合提出，严禁地方政府利用PPP违法违规变相举债，而国家发改委则表示，社会资本可以拓宽融资渠道，发行专项企业债。同一日连发两份看似略有“矛盾”的文件，一石激起千层浪，引发业内火热讨论。
以下是相关专家的一些热议：
我们也一直在呼吁设立PPP企业债券。因为靠银行贷款的融资模式满足不了PPP项目投资量大、周期长的特点。注重投资回报、对投资变现要求高的社会资本来说，项目期限过长也会影响他们的参与积极性。此次国家发改委印发《指引》的目的，正是创新投融资机制，拓宽PPP项目融资渠道，扩大公共产品和服务供给。
从发债解决PPP项目融资的角度说，项目收益债比较合适，但这对项目自身条件和现金流有比较高的要求，需要政府在收费制度、价格制度等方面加快改革，以期改善项目现金流水平。
另外也有专家认为：
PPP专项债进一步打开了PPP项目的融资渠道，融资审核效率高，募集资金用途灵活，建设期和运营期都可相应发债融资，融资成本有望降低，推动PPP项目的落地执行。
近年来多次被财政部高调明令禁止的“变相举债”，主要是指：在多数PPP项目中，政府和社会资本共同出资成立一家新的项目公司或投资基金，专门负责建设、运营该PPP项目，除了政府方之外，银行等企业也会入股，但有部分地方政府会与银行商定在1-3年内从企业手中回购股权，这就相当于政府让出部分股份来换取短期借债，实际上是变相举债，这种形式已经脱离了PPP的本意，只是地方政府出于自身的考虑披着PPP的外衣举债，不仅不利于PPP模式的推行，更增加了政府的债务风险。
同时通哥认为：由于PPP项目资金门槛高，建筑民企往往难以承受（详见链接《占比建筑业80%的民企，争夺占比25%的市场：是安静地离开，还是勇敢留下来？》），在项目启动之初需要大量向银行借贷，而多数银行又不愿意向民企借贷，如果融资难的情况得不到解决，建筑民企的投资意愿会持续处于低迷、观望状态，此次颁布的文件允许社会资本发行企业债正是拓宽企业融资渠道的有效方式之一，或许也能够为民营建企打开一条顺畅的PPP之路。
以下是发改委原文：
国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》的通知
发改办财金〔2017〕730号
各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团发展改革委：
为贯彻落实《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等文件精神，创新融资机制，拓宽政府和社会资本合作（PPP）项目融资渠道，引导社会资本投资于PPP项目建设，扩大公共产品和服务供给，积极发挥企业债券融资对PPP项目建设的支持作用，现将我委制定的《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》印发你们，请认真贯彻执行。
附件：政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引
国家发展改革委办公厅
2017年4月25日
附件
政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引
为贯彻落实《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》等文件精神，创新投融资机制，拓宽政府和社会资本合作（PPP）项目融资渠道，扩大公共产品和服务供给，根据《公司法》、《证券法》、《企业债券管理条例》，制定本指引。
一、适用范围和支持重点
政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券（以下简称“PPP项目专项债券”）是指，由PPP项目公司或社会资本方发行，募集资金主要用于以特许经营、购买服务等PPP形式开展项目建设、运营的企业债券。现阶段支持重点为：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等传统基础设施和公共服务领域的项目。
二、发行条件
（一）发行PPP项目专项债券募集的资金，可用于PPP项目建设、运营，或偿还已直接用于项目建设的银行贷款。
（二）PPP项目专项债券应符合《公司法》、《证券法》、《企业债券管理条例》和我委相关规范性文件的要求。其中，以项目收益债券形式发行PPP项目专项债券，原则上应符合我委印发的《项目收益债券管理暂行办法》的要求。
（三）PPP项目运作应规范、透明，已履行审批、核准、备案手续和实施方案审查程序。鼓励聘请具有相应行业甲级资质的中介机构为项目编制可行性研究报告。
（四）应建立以PPP项目合同为核心的合同体系，相关合同文件应合法、规范、有效，包含股东持股比例、项目运营收益来源和标准（包括但不限于项目运营收入、运营成本、财政补贴、税收优惠、提前终止补偿等）、项目风险分担模式等内容。
（五）PPP项目应能够产生持续稳定的收入和现金流，项目收益优先用于偿还债券本息。来源于政府付费和财政补贴的项目收益应按规定纳入中期财政规划和年度财政预算。
（六）传统基础设施领域的PPP项目应纳入传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目库。
三、审核要求
（一）在相关手续齐备、偿债措施完善的基础上，PPP项目专项债券比照我委“加快和简化审核类”债券审核程序，提高审核效率。
（二）在偿债保障措施完善的情况下，允许企业使用不超过50%的债券募集资金用于补充营运资金（以项目收益债券形式发行PPP项目专项债券除外）。
（三）主体信用等级达到AA+及以上且运营情况较好的发行主体申请发行PPP项目专项债券，可适当调整企业债券现行审核政策要求：
1、核定发债规模时不考察非金融企业债务融资工具的规模。
2、发行人可根据实际情况自主选择是否设置市场化增信方式。
3、以项目收益债券形式申请发行PPP项目专项债券，可不设置差额补偿机制，但应明确项目建设期利息偿付资金来源，并提供相应法律文件。
（四）鼓励上市公司及其子公司发行PPP项目专项债券。
（五）PPP项目专项债券发行人可根据项目资金回流的具体情况科学设计债券发行方案，支持合理灵活设置债券期限、选择权及还本付息方式，债券存续期不得超过PPP项目合作期限。
（六）PPP项目专项债券批复文件有效期不超过2年。债券发行时发行人自身条件和PPP项目基本情况应当未发生可能影响偿债能力的重大不利变化。
四、信息披露和投资者保护
（一）PPP项目专项债券信息披露要求
1、发行人和主承销商应在债券发行前，按要求对项目实施方案、PPP项目合同、项目入库情况、建设运营情况及本期债券可能存在的风险等事项进行充分披露。
2、发行人和主承销商应在债券存续期内，定期（原则上每个计息年度不少于两次）在中国债券信息网等相关媒体上公告或向投资者通报项目建设进度、项目合同履约情况、运营服务绩效评价结果等信息。
3、债券存续期内，项目建设、运营情况发生重大变化或发行人发生对投资者有重大影响的事项，应按照规定或约定履行程序，并及时公告或通报。
（二）完善PPP项目专项债券投资者保护机制
1、发行人应在募集说明书中约定投资者保护机制（例如交叉违约条款、事先约束条款等），明确发行人或PPP项目本身发生重大事项时的应对措施。
2、发行人应在募集说明书中约定加速到期条款，出现严重违约、不可抗力或PPP项目提前终止等可能损害投资者权益的重大不利情形时，经债券持有人大会讨论通过后，可提前清偿部分或全部债券本金。
