深化铁路改革是攻坚战和持久战
2017-09-25
（原标题：深化铁路改革是攻坚战和持久战）
解筱文
最近关于铁路深化改革的舆论成为热点，众说纷纭，各种观点鱼龙混杂，甚至有所谓的专家提出“拆分铁路网”，民间层面担忧铁路私有化等等。作为在铁路行业各主要层面从业超过20年，对铁路发展研究评点10多年的观察者，笔者认为，当前深化铁路改革，应该回答三个问题：一是为什么要深化改革？二是怎样深化改革？三是改革责任谁来担？
为什么要深化铁路改革？
在中央全面深化改革的总目标下，将国企改革目标确定为“做强做优做大国企”，这是讨论深化铁路改革的前提。学界和舆论界对推动铁路改革的动因，归纳起来主要有四方面：一是巨额负债；二是垄断经营；三是效率效益低；四是体制僵化。
第一，从负债方面看，截至2017年上半年，中国铁路总公司（以下简称“铁总”）负债4.77万亿元，负债率64.9%。
以此数据倒求，可得出铁总总资产约7.35万亿元。实际上，铁总总资产远远要高于此。“十一五”期间，铁路基本建设投资完成1.98万亿元，“十二五”期间完成投资3.5万亿元，2016年铁路投资8015亿元，2017年上半年完成投资3125亿元。仅上述投资总计就达6.59万亿元。据2013年5月25日《人民日报海外版》报道数据显示，铁总当时总资产为20万亿。事实上，除铁路线路之外，铁总拥有的土地、场站、设备设施、技术等有形资产总额应远超20万亿元。如果市场化评估，铁总资产总额超过100万亿都可能。
为什么会出现如此大偏差，笔者认为，除不可获知的因素外，技术层面问题有两方面。
一是铁道部改制为铁总后，资产清查统计方式或存在严重问题，因为铁路长期以来采用历史成本法入账，从而导致发布的资产总额46631.59亿元的统计数据明显严重缩水。比如，50年前建成1000公里普速铁路，每公里造价是50万元，那么该资产被记为5亿元。50年后的现在，该资产累计扣除折旧，不仅未增长，而且不足50万元。但如今修建类似铁路，每公里造价8000万元，该铁路投资则为800亿元。这还不包括国家划拨的铁路沿线配套土地价值，而这块资产额在铁路则基本忽略不计，事实上是巨额资产。这就是铁总资产被严重低估的重要原因。
二是铁总经营中，对自身资产掌握不清，统计不准。据笔者所知，一些所属企业的合资公司（铁路相对控股）、参股公司等资产并未并入铁总，也未统计到地方政府，导致铁总资产未能全面统计汇总。
据国资委在国新办新闻发布信息，2017年3月末，中央企业负债率66.5%，整体债务风险可控。那么铁总64.9%的负债率，也是可控的。如果以铁总20万亿资产保守计算，截至2017年6月底，铁总资产实际负债率23.9%，更应该是可控的。
如果有所谓的专家认为，铁路资产负载率还是高。那么笔者可以举一个例子，看看铁路建设所产生的负债到底是优质资产，还是垃圾资产？詹天佑主持修建并负责的中国第一条铁路京张铁路总投资500万两白银，1909年2月建成，距今超过108年，仍然在运营。这一个世纪所产生的效益该有多大，资本回报率该有多高？
笔者认为，以现有新建铁路运营效率效益超预期回报的情况，中国铁路具有良好的循环再造能力，具有为国为民发展倍增优良资产的能力，铁路不存在资不抵债等危言耸听的债务风险。
按照中国《中长期铁路网规划》（2016），到2025年，铁路网规模达到17.5万公里左右，大建设将告一段落。因2013年之前的大多数铁路建设国铁控股51%。所以，8年后的铁总将处于全面盈利收获期，届时经营收益和资产效益将巨大释放。
第二，铁路与其他运输方式存在市场化竞争关系。
客运方面，铁路与公路、航空、水运、城市轨道交通等运输方式存在竞争，铁路主要市场是中长途客流领域，航空是长途，公路和城市轨道交通为短途。2016年，全社会完成旅客周转量3.12万亿人公里，其中，铁路1.26亿人公里，占40.4%；公路1.02万亿人公里，占32.9%。从数据看，铁路与公路年客运周转量相差不大，若加上未全面计入的公路运输客流部分，两者差距更小，呈现出平分秋色的市场格局。
货运方面，铁路市场主要是大宗货物领域，非大宗货物、快递物流领域主要是由公路、航空等物流绝对主导。2016年全社会完成货物周转量18万亿吨公里，其中,水运9.54万亿吨公里，占52.8%；公路6.12万亿吨公里，占33.9%，铁路2.38万亿吨公里，管道运输0.467万亿吨公里。由此看，铁路并不是独占鳌头。
比较可见，如果要将铁路定义为垄断行业或企业，那也应该是相对垄断。退一步讲，即便是垄断，也未必不利国利民。垄断有时在一定程度上有利于技术创新与进步，有利于提高效率。放眼全球，在能源、信息、战略资源等一系列关系国家安全的领域，几乎所有的国家，国有控股和行业垄断成了常态，因为垄断有利于一国世界竞争力提高。在此方面，美国相比中国，有过之而无不及。
第三，从效率效益方面看，铁路并不是一些专家所谓的低效。据2016《中国铁道年鉴》统计数据，截至2015年底，中国铁路营业总里程12.09万公里（复线率53.4%），美国22.82公里（复线率66%），中国铁路营业里程不足美国的一半，复线率低于美国。
但是，通过数据分析，当年中国铁路货物发送量是美国的1.96倍、俄罗斯的2.44倍、印度的3.47倍；货物周转量与美国持平，比俄罗斯多1033.4亿吨公里，是印度的3.58倍；旅客周转量是美国的115.8倍、俄罗斯的9.28倍、日本的4.59倍，超印度1亿多人公里；客货运输换算密度是美国的2.66倍、日本的2.05倍，比俄罗斯多105万换算吨公里/公里，比印度多179万换算吨公里/公里。
不仅如此，近十年来，就世界范围而言，中国铁路旅客周转量、货物发送量、货物周转量、换算密度世界第一。中国铁路以占世界9%的铁路，完成世界近30%客货换算运输周转量。如果以美国铁路运输效率衡量，中国铁路是以10万多公里铁路承担了30万公里以上铁路任务量，等于中国少修10万公里铁路。按照每公里平均1亿元的造价计算，不仅为国家节省10万亿元，还节约巨量土地等社会宝贵资源。
从经营效益看，铁总2016年总收入9074.48亿元,2017年将突破1万亿。按照铁路“十三五”规划，2020年铁总年总收入超过2万亿。从表面看，总收入与其总资产不匹配，净利润极低。但究其根本，铁总和其他国有企业却有特殊之处。
因为铁总（原铁道部）长期以来代表中央政府投资铁路基础建设、承担公益性运输，也就是铁路建设，名义上是国家投入，实际上绝大多数是需要铁路企业自筹资金、银行贷款等途径进行。在此情况下，铁路建设不是按照企业效益最大化投入的，而是为了国家和人民群众利益最大化建设投入的，并且还有严格市场价格管制。
很多投入效益，并不是体现在铁路，而是体现更多行业和地域，让全社会受益。根据中国铁路经济规划研究院数据，铁路投资与相关产业产出比例为1∶10，铁路有40%的投资通过材料费、人工费和人员费等形式用在当地消费上。这种宏观的收益，往往被舆论忽略，而一味指责铁路狭义的资产资本收益率低。
据统计，仅“十一五”“十二五”这十年，全国铁路职工（以210万人计），人均贡献资金超过600万元。如果以一个市场化程度高的中央企业衡量，就意味着这10年间，铁路企业从业人员人均少收入至少600万元。
因为不关注这些巨大的“边际效应”和“沉默贡献”，在一些媒体经济学家眼里，面对国企，特别是中央企业，盈利能力强，被认为“国进民退”；盈利能力弱，则被认为效率低下。笔者认为，这是一种悖论。
第四，从体制方面看，铁路确实存在政企不分问题，特别是原铁道部管理模式。对此，社会舆论普遍认为，铁道部是所谓计划经济的最后一个“堡垒”，制约了行业和社会的发展，将本世纪初之前的铁路发展滞后问题都归结于此，提出铁路早应深化改革发展。直至2013年3月次完成了顶层企业化改制。
但通过现实发展却证明，在这种政企不分的体制下，中国铁路却取得了巨大发展成就，铁路行业整体性走到世界前列，中国高铁已是中国为数不多领先世界的发展成果。相反，一些深化改革行进较早的行业和领域，却业绩平平，甚至发展成效甚微。
由此，笔者认为，关于深化改革，令学界最尴尬的一个案例就是铁路。它给进一步深化国企改革，特别是铁路改革提出了一个重要命题，就是下一步，当如何深化国企改革，特别是铁路改革？
铁路改革走到今天，已完成铁路办社会相关系统剥离（1998年）、主辅分离（2003年）、顶层企业化改制（2013年），现进入公司制改革阶段。综上所述，今天所面对深化铁路改革，真正的原因不是因为其负债重、垄断、效率低、体制不活，而是为了在现有基础上，加快公司化改制，适应市场化发展，做强做大做优铁路，特别是加快发展以铁路为核心的多式联运，做大做强现代物流，让铁路企业、行业、产业更具有创造力。
怎样深化铁路改革？
从现在的铁路实际看，2013年由铁道部变身的铁总，与其他早已完成企业化、市场化、资本化，甚至证券化改革的国企相比，“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”还在逐步理顺中，市场化经营发展机制还未成熟建立，公司制企业人事机构设置、产权所有制、资产监督等制度都需要建立和完善，铁总与各铁路局、所属公司的权力、业务、清算等界面还需进一步明晰，铁路整体效率效益提升还有较大空间，进一步深化铁路改革有利于促进铁路健康持续发展。但是，对于深化铁路改革的路径，应有清晰的认识。
深化铁路企业改革，必须坚持“六个有利于”。从中央层面看，必须坚持“三个有利于”：有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能。这是中央实施做强做大做优国有企业的重大战略决策和推进国有企业改革的原则。从国家和铁路层面看，必须坚持“三个有利于”：有利于保持路网完整性、有利于运输集中统一指挥、有利于提高运输效率。这是中国铁路改革发展的经验和教训，是铁路深化改革的底线，绝不应突破。
深化铁路改革是做大做强，而不是“拆分”。有专家认为“铁路深化改革的关键问题是铁路网是否能够拆分，这个问题不解决，铁路改革重组就难以推进；建立三大公司负责各自管内的调度指挥，具有投资决策财产处置的权利，成为真正的市场主体”等言论，纯属误导舆论。
实际上，铁路是传统时代最特殊和最复杂的网络型企业，正因为中国铁路网完整，规模效益才如此显现。美国铁路里程最多时高达40多万公里，有6000多家铁路公司，造成很多铁路线重复建设，调度、运营主体杂乱，网络规模效益低。经过100多年的兼并重组,拆除9万多公里的铁路，依然存在着6大铁路网和数百个小型铁路公司，运输效率远低于中国。可见铁路“一张网”何其重要。
还有舆论认为，铁路应将非直接与运输生产服务的企业和经营板块“拆分”出市常这些言论，既不符合铁路实际，更不符合中央做大做强国有企业的目标。近年来，在全面深化改革的大背景下，中央企业重组整合节奏加快，“强强联合”大势所趋。中国国电集团公司与神华集团有限责任公司本同为世界500强企业，已属超级企业规模，但今年8月28日，两家公司重组为国家能源投资集团有限责任公司。从中可见，深化国企改革，必须做大做强铁路，而不是一“拆”了之。
深化铁路改革内容为主，形式次之。最近，铁总党组根据中央巡视组意见，加快推进改革发展步伐，拿出了改革的方式、步骤和时间表，制定《关于发展混合所有制经济的意见》《关于全面推进铁路局公司化改革的指导意见》，年内基本完成公司制改革，并在一些领域加快实施铁路企业混合所有制改革和资产资本化。对于深化改革，领导人曾讲，要“找准穴位，击中要害”。笔者认为，在坚持基本原则前提下，深化铁路改革，要注重破解制约铁路持续发展的问题，推动实质性发展，绝不能为改革而改革，而应根据行业发展和企业发展实际推进务实性改革。
笔者以为，深化铁路改革应该着重破解以下实质性问题。
从现代企业建立方面看，铁总所属企业的公司制改革正在进行中，需要推进铁总自身公司化改革，进一步理顺铁路两级企业法人管理关系，在保持“铁总—铁路局（公司）—站段”三级运输管理架构下，创造性形成适合企业化、市场化、资本化发展的体制机制，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的铁路新型企业制度。这是深化铁路改革的必由之路，也是首要问题。
从产品服务方面分析看，铁路两大主要产品之一的客运板块以商旅经济为核心，产品和服务体系已非常清晰，服务不断完善，铁路与其他运输方式的客运系统衔接基本到位，市场份额和效率效益十分显著。2016年，旅客周转量占全社会旅客周转量的40.1%，营业收入超过铁路货运。客运的商旅化发展前景期好。但是以现代物流为核心的货运板块，产品和服务体系不清，市场份额缩减，特别是白货领域所占比例更少。2016年，铁路货运周转量仅占全社会的18%。目前，铁路白货运输占全社会白货运量比例不到10%。铁水联运比例2%、海铁联运比例1%、公铁联运比例不足1%。
所以，铁路在货运方面，发展空间巨大，应以发展现代物流为重点，加快铁路供给侧结构性改革。从市场和用户的需求侧积极调整优化铁路运输服务供给，减少低效和无效供给，加快运输生产型企业向现代物流型企业转型。更为重要的是，要以铁路为核心，整合铁路专业运输公司，组建中国铁路物流集团公司，形成铁路非大宗货物物流市场主体，加快与公路、海运、水运等其他运输方式的相关企业战略重组，推动中国国际化的多式联运平台建设，以新的产品和服务体系，全链条服务中国社会物流发展，为降低中国物流成本，促进经济社会发展，助力“一带一路”建设，体现铁路真正的担当。这才是铁路深化改革最应该体现的成果。若铁路推动多式联运获得成功，则铁路改革大功垂成。
从市场化发展方面看，铁路真正可市场化发展的企业类型是非运输企业，而不是运输企业。运输企业的市场化推进，会涉及国计民生的重大基础保障利益，有“私有化”之嫌，存在巨大的社会、安全和国家战略风险。而涉及铁路站车商业、旅游、饭店、广告、传媒、餐饮、商贸、工业制造等非运输企业，与铁路运输生产关联程度低，相比运输企业，市场化程度也较高，资产资源优势明显，非运输收入所占铁总年收入的比重已超过40%。在非运输企业领域可探索推进混合所有制改革，通过加强非运输企业整合，加大对外合作力度，充分挖潜铁路资产资源优势，推进投资主体多元化，探索资产资本化、股权化、证券化，更好反哺非运输业，争取更多资产资源的溢出效应，使铁路从管理资产向管理资本方向发展，
从内部管理方面看，要提高劳产率，降低人工成本。受制于高密度的客货混跑、严要求的安全控制力度、点多线长的运营等实际，铁路企业用工数量多，人均劳产率还不高。2005年时，原铁道部撤销了41个铁路分局，并将站段由1526个减至633个，减幅58.5%，铁路全系统指标大幅提升。但是2013年之后，除新建铁路开通运营确实需要新成立单位之外，很多铁路局又相继新建和恢复了一些原有站段。目前看，铁路企业一些管理机构和组织过于庞杂，科技化、集约化、信息化、网络化的管理手段利用还不够；运输生产一线管理层人员数量占比过高，需要精简机构，精干管理层，补强作业层。
此外，铁路属于劳动密集型行业，人工成本是铁路企业的主要成本。但是按照国家人社部《劳务派遣暂行规定》,国企劳务派遣用工数量不得超过其用工总量的10%。按照传统管理思路，铁路企业难以实现灵活用工，形成了较大数量的正式员工队伍。深化铁路改革，铁路企业应该向市场化程度较高的其他中央企业学习，在很多生产和服务领域，完全可采用业务外包、服务外包、项目外包等形式，通过加强社会合作，灵活用工用人，降低人工成本，并在高危风险生产环节，探索机械化、智能化发展，较少用工，提高企业效率效益。
深化铁路改革谁担责？
铁路是国民经济大动脉、国家关键基础设施、综合交通运输体系骨干和重大民生工程，是经济社会发展的基础保障和支撑。深化铁路改革，责任重大。对于涉及到全局性、整体性、系统性的战略决策和实施推进，必然存在一定的风险。如果谋划不周、仓促行事，或者为改革而改革，很可能造成难以挽回的重大损失和历史遗憾。
纵观世界铁路史，铁路改革鲜有成功的国家，改革不成功的案例比比皆是。美国、日本、英国、法国、德国等国家此类失败案例诸多。德国国铁曾在50年间，经历了16次改革失败，背负着沉重的债务。英国铁路改革，几近反复，仅1997-2002短短5年中，接连发生13起严重事故，导致59人死亡，数百人受伤。2010年英国发布的《铁路重建报告》指出，1997年至2010年间，英国人的铁路出行的成本上升了17%；此外，每年因系统碎片化和私有化造成的损失为12亿英镑。
2000年前后，在原铁道部部长傅志寰领导下，采用欧盟的“网运分离”模式进行中国铁路改革试行，在各路局组建了客运公司，轰轰烈烈改革，最终却以失败告终。因为“网运分离”的最大弊端，就是增加了运输公司与路网公司之间的交易成本，内耗增加，使整个铁路运输系统效率有所损失。至于是否推进区域重构，要充分结合国家战略和经济社会发展实际，长远考量，不可盲目冒进。例如，边疆铁路局还有承担巩固地缘安全稳定和“一带一路”桥头堡国际枢纽的作用。
可以说，时至今日，并没有完全适合中国铁路改革学习的经验。一方面，中国铁路的集成性、复杂性和系统性超过世界任何一个国家的铁路模式；另一方面，中国与其他国家的国情不同，政治、经济、文化环境不同。中国铁路其实就是中国政治经济、社会发展的生动缩影。因此，坚持道路自信，在全球范围打造现代铁路的“中国模式”，不仅是国家的战略选择，更是务实的铁路坦途。
本世纪以来，中国铁路战略发展、砥砺前行、勇创一流，实现了整个行业的整体性跃升，引领世界轨道交通业迈入朝阳产业，成为中国经济社会发展的强劲引擎，是“一带一路”战略的“先行军”和“铺路石”，发展成果来之不易，发展态势前景期好。在铁路深化改革中，需要全面理解和把握“稳中求进”工作总基调，深刻领会“理直气壮做强做优做大”的国企改革精神，宜改则改，稳妥推进。
如果改革导致铁路效率效益下降、安全稳定风险增加、客货价格不够稳定、铁路发展弛缓，那么责任谁来担当？恐怕谁也担负不起。
对于深化改革，国家有关部委、有关专家提出：“改革创新要允许失败”。话虽如此，对于牵一发而动全身的行业和系统，深化铁路改革意味着不能走“回头路”，更不允许失败。
深化铁路改革是场攻坚战和持久战，需要积极稳妥操作，步步为营推进。当前，通过供给侧结构性改革和混合所有制改革的推动，做大做强现代物流和商旅经济，精干管理系统，加强社会合作，激发资产资源价值，可以降低铁路企业改革成本和风险。当改革不断释放出效益，产生纵深领域影响时，可顺理成章、更深层次加快铁路改革发展步伐，实现更大程度的铁路行业变革、产业革命。
（作者系铁路系统人士、评论员）
本文来源：经济观察报
