社会资本参与PPP门槛提高筛选优质项目需看四大要素
2017-12-14
对于PPP模式来说，2017年着实算不上平静的一年。财政部、国资委等政府部门于年内密集发布多项PPP相关政策，每一次政策的出台都如投石入水，掀起一池波澜，A股PPP板块相关股票年内股价亦呈整体下降趋势。PPP模式一夜入冬？宠儿忽变弃儿？伴随政策的逐步出台，坊间疑虑之声亦此起彼伏。悲观者有之。在PPP投资额一路高歌猛进突破17万亿元后，为规范PPP发展，财政部近期发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（以下称92号文），严格新项目入库标准，并集中清理已入库项目，清退不合规项目。国资委亦随后发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（以下称192号文），要求PPP主力军央企对相关业务实行总量管控，防范风险。有参与地方PPP项目的人士称，若严格执行92号文关于项目清理的规定，当地八成以上PPP项目存在被清理的可能。乐观者亦有之。有分析认为，财政部近期发文只是重申存量规定，从而起到规范PPP的作用，但制度本身并未发生根本性变化。不仅如此，利好PPP的消息也正不断涌现，除第四批PPP示范项目最快将于年内公布外，国务院亦于近期发文鼓励、支持民营资本参与PPP项目，由此可见，PPP投资整体风向并未改变。事实上，在深度参与过众多PPP项目的天元律师事务所合伙人黄再再律师看来，目前，中国的PPP相关投资正进入一个从起飞到平飞的过程。在此过程中，纠偏要有、限制要有，鼓励也要有，为的就是导正方向、健康发展。不过，从实操层面来讲，近期出台的一些政策或让各方社会资本参与PPP项目的机会、路径及手段产生不小变化。在目前的政策框架内，社会资本如何面对政策引发的系列变化？如何依据指引筛选出更适合的PPP项目？如何施展自身所长在PPP项目操作中既符合规范又能获得良好收益？近日，《投资时报》记者对PPP行业资深人士黄再再律师进行了独家专访，访问中黄再再律师的观点可谓极具启发性。新政出台掣肘社会资本自2014年起，中国政府大力推广PPP模式，希望通过社会资本介入来提升公共服务的供给质量和效率。随后PPP投资呈现出爆炸式增长。然而，在一批又一批转型发展和民生保障项目落地的同时，隐患亦随之出现。为规范PPP发展，相关政策层出不穷，如进入2017年就有《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》、《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》、《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》、《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》等重磅文件出炉，而这一系列动作无不试图让PPP回归公共服务创新供给机制的本源，并从“什么可以做PPP”、“谁可做PPP”、“怎么做PPP”等方面给予明确的引导。从社会资本主体方面考量，此前央企、地方国企、民企、金融资本等均有机会参与PPP项目，但是，综合今年发布的各项政策可以发现，参与PPP的社会资本整体格局或将产生一些变化。比如，《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》就明确，纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率。而这也被解读为央企参与PPP模式将受到较大的限制。对此，黄再再律师向《投资时报》记者表示，从近期出台的系列政策可以看出，未来的PPP项目可能会产生四个比较明显的变化：第一，项目的收入方式可能会从政府付费为主导转向使用者付费为主导；第二，更加注重项目运营；第三，严格绩效考核；第四，需要社会资本投入自有资金。将这四点综合考量即可发现，未来PPP项目的运作方式与之前相比较，将发生较大的变化。当然，若严格按此标准执行，高层担心的“PPP异化成地方融资平台”的可能性无疑会降低，但是，同时，这也提高了社会资本参与PPP投资的门槛。“具体来看，减少政府付费项目，增加使用者付费项目，说明未来PPP项目的收入来源将以使用者为主，如此一来，政府方面的支出压力会有所减少，但是，社会资本投资PPP的难度系数会增加。比如，项目定价权是否在自己手中？未来产品的使用量如何保证？开始经营之后是否会出现意料之外的竞争状况？这些都是使用者付费项目所必须要面对的风险。”“此外，从产业资本方面来看，在进行建设之后，项目的施工方还需要兼顾运营，在运营中还需要面对绩效考核等一系列措施，并且，在很多由施工方主导的项目中还需要施工方具有融资能力。综合来看，PPP对能力的要求颇高，因此，具备多种素质的企业或是企业联合体才有机会参与进来，说是要求达到十项全能亦不为过。”黄再再律师如是表示。从既可以为产业资本提供资金又可以作为社会资本直接投资PPP项目的金融资本方面考量，后者同样面临限制大于机会的境遇。黄再再律师认为，“目前，中国的金融机构对PPP的投资更多是以债权投资或名股实债的投资方式介入其中，而从这一轮无论是财政部还是国资委文件传达的精神来说，其实还是希望金融机构可以真实去做股权投资。但是，现实情况中金融机构很难达到上述文件中所体现的意图。一方面，中国的金融机构对PPP项目的把控能力较弱，由此，不得不确定较高的风险控制标准，对于投资期较长且未来风险不确定的项目，投资意愿和能动性较校另一方面，从PPP项目类型的变化来看，逐步缩减政府付费和鼓励采用使用者付费的变化，也使得金融机构需要对相关项目的投资回报情况做细致的论证分析，对其将形成比较大的压力。”不过，这也并非绝对情况，一些租赁公司就能够以股权投资的角色和产业投资的方式参与其中。对于这一类公司，政策的收紧反而让其市场局面更加开阔。“但是，这样的金融资本其实并不多见，大多数社会资本还是受新政掣肘较多。”黄再再律师如是说。优质项目的四大关键要素事实上无论从哪个角度来看，PPP都是一个非常复杂、精巧的模式，政府和社会资本之间也并不是简单的伙伴关系。一方面，政府从根本上讲是一个公益性机构，但社会资本属于营利性机构，“公益”和“营利”之间天然存在一定的“冲突”；另一方面，动辄十年以上的PPP项目和希望快速获得投资回报的社会资本之间亦存在一定矛盾。综合各方面因素考量，PPP要获得理想的效果，就势必要在各方利益之间找到平衡点。“从这几年的情况其实可以看到，政府、产业资本和金融机构之间就如同‘三国杀’，大家都在竭力寻找风险收益的平衡点，包括中央制定的一些政策亦是如此。”在此背景下，对社会资本来说，如何寻找优质的PPP项目已成为参与其中非常关键的步骤。对此，黄再再律师提出了四大关键要素：第一，从项目性质考量。使用者付费、政府付费项目、可行性缺口补助项目分别具有其自身的特征，社会资本参与者需要将自身的经营特点与项目特征相匹配才可以获得投资的成功。比如，期望获得稳定投资收益的企业可将目标更多投入到政府付费项目上；若对未来收益抱有更高预期，也愿意承担较长时间投资风险的企业，则可以更多关注使用者付费项目。第二，从项目所在领域考量。PPP项目所处的领域与社会资本未来需要承担的风险密切相关。举例来讲，若是参与高速公路等领域的项目，由于收入比较稳定，未来回报也相对稳定。若是参与一些旅游项目，淡季旺季客流量、定价情况、市场竞争等因素都会使投资回报存在较大不确定性。第三，从程序规范考量。深入剖析财政部92号文可以发现，未来监管机构对于项目程序的合规会更加注重。因此，政府和社会资本在PPP中的规范动作一定要做到位。合规将变得非常重要。第四，关注风险的合理分配。尽管有些老生常谈，但是，风险分配确实是非常重要的关注点。有些项目政府方比较强势，会让社会资本承担风险过多，这种项目对社会资本来讲就不是一个很好的项目。比如，某企业有意参与点亮夜灯以美化城市夜晚景观的城市亮化PPP项目，但是，在项目的风险分配中显示，不论不可抗力、大规模破坏事件还是其他原因，一旦发生灯泡电线等载体损坏，均需要由社会资本自己承担全部风险和全部损失，这其实就是风险分配不够合理。因此，好的项目需要合理确定各方权利义务，并且需要合理地在各方之间分配风险。
