李川：“收紧”形势下轨道交通PPP的思考
2017-12-25
本文是根据作者在2017（第四届）轨道交通TOD&PPP国际研讨会——“十三五”期间轨道交通投融资改革与TOD发展的发言整理，在国家大力倡导TOD、促进轨道交通投融资改革以及规范PPP运作和可能“收紧”轨道交通建设规划审批的背景下，着眼于我国轨道交通市场的现状分析了轨道交通PPP建设模式面临的困难和挑战，以综合开发思维、城市经营思维对“以可持续发展为导向的轨道交通‘R+TOD+PPP’模式”打造“轨道交通TOD综合体”的核心要点进行了思考。“没有地铁的城市是一个不完整的城市”，这句广告语点燃了许多大中型城市建造地铁的梦想。面对迅猛的城市化浪潮，未来10年将是我国城市轨道交通建设快速发展的黄金时期。2014年至2016年，随着政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）的顶层设计加速推进和PPP制度体系的不断完善，数十万亿元级的PPP“大蛋糕”正撬动市场资金蜂拥而入，PPP参与方数量和积极性显著增长，PPP项目数量和投资额狂飙突进。其中城市轨交建设PPP项目以其巨量的规模与空间，吸引各路资本蜂拥而上，中国轨道交通建设以前所未有的洪荒之力爆发。一、轨道交通市场的基本情况以下相关数据表明：中国城市轨道交通将会迎来一次跨越式发展。根据发改委批复各城市轨道交通投资额及建设里程，结合在建里程的系统制式结构，中国城市轨道交通平均建造成本约6亿元/公里、其中地铁6～8亿元/公里。“十三五”期间，我国将进入轨道交通建设的高峰期，国务院批准修建城市轨道的城市数字将达到50个，预计到2020年，未来五年投资额年复合增长率有望达到15%，城市轨道交通新增通车里程超过4000公里，投资约2.48万亿元，年均4953亿元，同比增长约102%，通车总里程将超过8000公里，投资需求巨大。根据2016年5月发改委和交通运输部联合印发的《交通基础重大工程建设三年行动计划》，未来三年计划重点推进103个轨道交通项目，新建轨道交通2000公里以上，总投资额达1.6万亿元。单杭州一市，国家发改委公布《杭州市城市轨道交通第三期建设规划（2017-2022年）》的批复，公布10条地铁线路，项目总投资为1426.36亿元。2014年之后直辖市、省会城市、二线城市轨道交通延伸或新增线路也获得国家发改委同意批复(见下图)，2016年南京、厦门、乌鲁木齐、包头、洛阳、绍兴、青岛、芜湖、西安九个城市的轨道交通建设规划随后获批，项目总投资为4147.04亿元。2015年底中国城轨在建里程按城市类型分类占比（一）城市轨道交通建设以PPP模式输血如此巨大规模的投资，单单依靠政府的力量显然是无法全部实现的。由于城市轨道交通是准经营性的公用基础设施，其建设和运营既可以由政府来提供，也可以由政府建立某种补偿机制,通过PPP模式市场化运作来提供。PPP模式的引入将降低地方政府短期财政压力。在地方政府财政压力加大的背景下，国内绝大部分城市尤其是没有地铁建设运营基础的城市都将PPP模式视为城市轨道交通投融资的一种现实选择。这一方面反映出地方政府的财政困境，另一方面也说明PPP模式能很好的与城市轨道交通的特点相契合，从效率和可持续发展来看，利用PPP模式创新城市轨道交通投融资体制，将吸引社会资本投入到城市轨道交通的建设、运营及轨道物业商业地产的开发上来，推动城市轨道交通建设和运营的精细化管理。发改委分别于2015年5月、2015年12月、2016年9月分三批向社会公众推介PPP项目，在这三批共计3752个PPP项目中，涉及城市轨道交通项目57个，项目数量虽不多，但单体投资规模巨大，三批轨道交通项目投资金额总计10,111亿元，占三批项目总体投资金额的15.87%。财政部目前共推出了三批PPP示范项目，共752个项目，其中有23个轨道交通项目，总投资达到4596亿元，占全部示范项目投资总额的23.16%。实际上，早于国家对PPP模式大力推广，十多年前就已有在城市轨道交通行业以BOT方式引入优质的社会资本运营方的案例。2004年12月，香港地铁公司与北京市基础设施投资有限公司、北京首都创业集团有限公司签署了4号线投资、建设、运营合作的原则性协议，标志着4号线成为中国大陆城市轨道交通首个政府和企业合作运营的线路。至此后，深圳、杭州等地也成功的开展了PPP模式的尝试。为吸引有实力的企业的资金以及运营和维护的先进理念和经验,深圳地铁4号线、杭州地铁1号线一期工程建设的PPP模式也引进了港铁作为合作对象。中国的城市轨道交通PPP模式在经过北京、杭州、深圳等地的实践之后，随着国内城镇化进程推进带来的轨道建设项目的加快和投融资环境的变化，轨道交通领域将是下一阶段PPP模式应用的重点领域。（二）轨道交通PPP市场竞争越来越白热化如火如荼的轨道交通建设让各路资本纷纷登台竞相抢占这一巨大的市场，国内的轨道交通采用PPP或“投融资+总承包”模式，一个包动辄几十亿几百亿，由于轨交项目通常是“两标并一标”来招标，社会资本投资人更看中的还是轨交项目的施工大单和融资大道，出于投资带动工程总承包冲刺业绩的考虑，有强大的施工能力的央企不断出击争夺轨交PPP市场份额，导致国内轨道交通市场竞争越来越白热化。目前轨道交通的PPP市场基本被建筑业六大央企军团所占有，单就2016年全国共有60多条地铁新开工，中国中铁、中国铁建、中国建筑、中国电建、中国交建五大央企获取的轨道交通PPP订单合计超过了5000亿元，随着未来城轨交通投资规模增长，特别是拥有地铁建设强项的“中铁双雄”—中国中铁和中国铁建将获取巨大的市场份额。在推广应用PPP模式的大环境下，为抢抓城市轨道交通发展机遇，除了这些央企施工巨头，还有诸多其他领域的企业也参与到地铁PPP项目投资建设中。参与PPP项目的还有房地产行业巨头绿地集团，项目总投资196亿的南京地铁5号线由绿地集团联合上海隧道股份低价抢标，让行业惊诧不已。绿地通过联合体的形式以BOT、PPP等多元化投资模式在全国各地开展轨道工程投资建设业务的同时，还利用TOD的开发模式，积极参与地铁沿线区域的城市综合开发。此外，还有贵阳地铁2号线一期工程、武汉轨道交通8号线等PPP项目由银行等金融主体以股权投资基金方式单独中标，招标结果中没有体现专业社会资本方的直接参与，融资与建设运营的割裂，被质疑有违PPP本义。（三）国内轨道交通PPP的特点目前我国是城市轨道交通建设的最大市场，运营里程几乎每五年翻一番。快速推进轨道交通建设的重要抓手就是采用PPP，但轨道交通PPP模式还处于粗放发展阶段，重视建设、不重视运营管理和效益的分析，推动城市轨道交通可持续发展的PPP模式迫在眉睫。由于轨道交通项目投资较大、运营相对复杂，需要社会投资人不仅仅具备投融资及建设能力，还要有运营或者整合运营资源的能力，在全生命周期中确保运营安全并提供良好的运营服务，从国内交通PPP项目运作模式和特点来看目前市场上显然缺市场化的运营商，还是处于市场开放初期，还未有充分的竞争者。国内轨道交通PPP特点：1.中标者皆为央企，建筑业央企为主。2.投资回收主要来自政府的可行性缺口补助，票务收入和非票务收入所占比重较校3.最终轨道交通的运营可能还会再交回由项目所在地的轨道交通项目公司负责。数据表明，轨道交通PPP项目同行业中的竞争愈发激烈，回报条件也愈发苛刻，投资回报率相应便有了下降的趋势，参与这类城市轨道交通PPP项目社会资本竞争以施工企业居多，像中车、中建、中交这样的公司，国内要转型的房地产商，都在积极探索进入地方城市轨道交通投融资的模式。二、城市轨交—地铁建设为何收紧中国地铁的“大跃进”带来的是地方财政风险的进一步加剧。基于地方债务安全考虑，从2016年城市轨道交通市场开始集中爆发的那一年开始到目前，地铁审批就“踩刹车”了，导火线是今年8月发生的包头地铁被叫停事件，该事件引发一些城市地铁被点名批评，国家要求发改委对全国轨道交通建设情况重新评估，并在此基础上形成分类管理意见，待国家批准后再启动审批工作。发改委由此慎重对待地方地铁项目规划的审批，全国地铁热降温的深层次原因从宏观背景看是随着国内经济增长平稳，2017年以来，特别是2017年下半年，“防风险，提振实体经济”作为经济发展的主基调。为抑制地方债务的增加，强监管文件出台，财政部接连出台了50号文、87号文用以规范地方政府举债融资以及政府购买服务，负责地铁建设规划审批的发改委采取审慎的态度抑制地方的地铁投资冲动，规范城市轨道建设投资就不难理解了；从地方财政收入与地铁运营补贴支出预算的匹配度看，站在城市建设民生为本、量力而为的理性立场，二、三线城市地铁投资带来的财政陷阱是被被叫停的直接原因。（一）地铁大跃进将会成为许多城市的财政噩梦2015年发改委颁布的《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》进一步明确了发改委与地方政府之间在地铁项目审批中的角色，其中发改委负责审核由地方政府上报的地铁建设线网规划，地方政府则负责具体项目的审批。地铁立项工程审批权下放至省级政府以后，中国地铁建设便进入快车道，多个城市的地铁项目均在这一阶段完成审核并进入建设期，并且处于规划和申报地铁项目阶段的城市也越来越多。我国庞大的地铁建设计划需要巨大的投资，预计从2014年起到2020年止在城市地铁项目建设中全国各地将投入约2.5万亿元人民币。盲目投建地铁的巨额投资谁来买单？在国内建一条地铁成本平均每公里在6亿元左右，如果按一条地铁长30公里计算，其修建成本或可高达至少180亿元人民币，这是一个中等城市一年的财政收入总额。以包头市为例，2016年包头市全年一般公共预算收入为271.2亿元，按批复的建设规划光修建地铁一项，就花掉了全市4～5年的全部财政收入，实际上更大的消耗还是在营运这块，如按照30年折旧车辆报废计算，运营费用可以达到2～6倍的建设费用。具体费用还和运营的是地上线还是地下线、照明、车型等有关。如果一个城市不止一条地铁线路，地方政府还需面临建设期和运营期的双重财政负担，这种投入是很难持续的。财大气粗的拥有数千万人口的北京、上海和广州也已经被地铁运营压得透不过气来。北京地铁运营收支缺口巨大，北京地铁公司7年来获财政补贴221亿元，主要用于弥补线路基本运营亏损、设备设施更新改造支出，且这并不包括每年都会安排给轨道交通的100亿左右的专项建设资金。事实上，即便是作为发达国家的新加坡，因其对于地铁逐年投入的设备更新及追加投资数额庞大，也已经对地铁的高成本叫苦连天。可以预见，地铁大跃进的后遗症将成为人口不再增长甚至净流出、经济放缓和工业转移的城市难以承受的财政噩梦。鉴于此，城市轨道交通要有自身的客观条件（人口、GDP和财政状况等）——“量力而行，有序发展”，选择与城市体量相适应的轨道交通制式，必须强调城轨交通不等同于地铁，还包括轻轨系统、单轨系统、有轨电车、磁浮系统、自动导向轨道系统、市域快速轨道系统。国家层面更鼓励发展造价较低、性价比较高的建于地面或高架桥上的中运量轨道交通系统，如单轨等制式，并鼓励利用铁路开行市域列车实现城市内部快速通勤。据悉，目前发改委基础司正在修订国务院2003年下发的《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发[2003]81号），通过严格把关，提升地铁项目审批的约束力。（二）以可持续发展为导向的轨道交通PPP模式政府建设轨道交通承载了很多目标与诉求，本地政府是城轨交通建设的投资主体。城市轨道交通投入资金规模大、工程建设周期长、运营维护费用高等因素决定其不仅需要层层审批，更需要政府财政持续“输血”才能维持公共基础设施项目的正常运营。所以也有一种观点认为，城市决策者决定上马地铁轨道交通的目的不完全是缓解交通压力，事实上也未必能有效改善交通，这更多的是一项政治决定。各地轨道交通建设普遍面临建设资金短缺和运营亏损两大难题，以往地铁建设资金基本由政府投资+银行贷款解决，大规模建设地铁的城市大都遇到了财政约束的困境。“物业+地铁”的PPP模式强调充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，这有助于减轻地方政府当期财政支出压力，从而为城市轨交建设持续“输血”。具体而言，在当前“收紧”形势下轨道交通PPP建设模式面临的困难和挑战包括：1.政府财政难以持续承担轨道建设运营投资费用，过去那种政府财政加银行的融资模式已难以为继，社会资本投资回报基本上全靠政府而非市场的投资回报方式也难以为继。2.轨道交通采用PPP模式更加强调以运营为核心，目标是进行投融资体制创新提高轨道交通的投资和运营效率，“仅涉及工程建设，无运营内容”把轨道交通项目包装成PPP进行融资的项目难以入库，这里的运营包括轨道和开发性物业两个方面。3.PPP最重要的是建立“资金分阶段平衡”的模式，没有投资回收机制就没有PPP。那么，在轨道交通领域，PPP如何建立可持续的轨道交通投融资模式是值得深思的问题。4.PPP模式的本质是提高公共产品和公共服务的供给效率，城市轨道交通建设作为公共性领域的投资，采用PPP模式不仅仅是一种融资手段，最主要的目的是要解决轨道交通建设面临的两大难题之一即“运营亏损”的问题。要降低政府的财政补贴支出，在我国几乎所有的城市轨道交通运营都处于亏损状态的背景下，必须以可持续发展为导向去设计轨道交通中的政府和企业合作的目标和边界。（三）“R+TOD+PPP”为轨道交通造血TOD(TransitOrientedDevelopment)式即公共交通引领城市发展的综合开发模式，此处“公共交通”，指的是包含地铁、巴士、出租车在内的全部公共交通方式，体现了集约高效发展的特点，为城市带来更多活力。在轨道交通层面，TOD可以被视作“MOD”（MetroOrientedDevelopment），即以车站为中心的城市规划。落实到具体项目上，就是“R+TOD”，轨道（Railway）加TOD。可以说，地铁加TOD综合体就是“以物业养轨道”在轨道交通的PPP实践。“R+TOD+PPP”轨道交通导向型城市综合开发模式正是为了化解轨道交通项目建设资金短缺和运营持续亏损的问题而创立，由于这一模式构建了“以轨道交通提升物业价值、以多元经营回收外溢收益、以人口集聚增加主营收入、以产业集中促进城镇发展、以轨道线路优化空间布局”的运行机制，使轨道交通建设和运营与城市空间、土地利用规划及城市建设有机结合，提升综合效益，实现经济、社会、城市发展的多元平衡，带来轨道交通的可持续发展。（四）以可持续发展为导向的轨道交通“R+TOD+PPP”模式以可持续发展为导向的轨道交通“R+TOD+PPP”模式应从纵向和横向两个维度去看，从纵向看是轨道交通投融资模式是否可持续的问题，从横向看则是轨道交通以“R+TOD+PPP”模式建设和运营如何与资源环境、城市空间相友好，实现“用更低的成本，有更好的服务”，在满足人们的出行要求的同时带动城市升级和城市更新改造，促进区域经济、社会、环境协调发展。以可持续性发展为导向的轨道交通“R+TOD+PPP”模式必须从综合开发思维、城市经营思维出发，将传统、单一的交通枢纽功能转化为集交通、商业、娱乐等于一体的综合性开发，打造“轨道交通TOD综合体”；把轨道交通线路选择、站点及其土地空间的利用，与城市社区的建设、商业与公住的空间布置紧密相连，提高轨道交通与城市建设的耦合性，并进行新型交通模式间的深度整合，进而提升公共交通的服务水平与竞争力。同时，物业开发的范围、模式和成本，应根据轨道交通的资本性投入、未来客流量预测、运营养护成本等进行测算、评估，从而合理规划轨道沿线物业发展。这就需要决策者、经济规划部门和专业机构具有相当的认知能力，让社会资本的专业能力和主动性真正回归到市场本位。在创新机制、协同效应以及将轨道交通作为准公共产品融入市场等方面要借鉴香港地铁的“两个提前介入”，即地铁在规划设计阶段，投资人要提前介入物业开发和营运业务；在规划设计阶段，营运公司要提前介入规划。让轨道交通投资运营商能够真正参与到项目前期的综合策划，协同政府完成一个财政可承受、物有所值的“基于产业的全生命周期运营”PPP综合解决方案，其核心的要点在于以下三个方面：第一，在国家、地方政府规划和用地政策层面支持轨道交通社会投资者围绕一些站点及车辆行驶路段进行整体规划和综合开发，形成轨道交通导向型城市综合开发模式。在开发机制上，要形成轨道交通与周边物业开发的良好互动及协调机制。2014年7月29日，国务院办公厅印发《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号），提出了以土地开发支持铁路建设的模式，并系统地提出了“土地综合开发”的概念及其具体的操作模式。根据该意见，“……对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地实施综合开发利用。通过市场方式供应土地，一体设计、统一联建方式开发利用土地，促进铁路站场及相关设施用地布局协调、交通设施无缝衔接、地上地下空间充分利用、铁路运输功能和城市综合服务功能大幅提高，形成铁路建设和城镇及相关产业发展的良性互动机制，促进铁路和城镇化可持续发展。”——在上述原则之下，铁路建设和土地开发不再被割裂为两个步骤，而是被统一纳入一体设计和统一联建。该意见进一步规定了针对现有铁路用地和新建铁路站场的综合开发基本模式。推广轨道交通TOD综合开发场站/轨道沿线及周边土地综合开发利用“轨道综合体”的操作方式与《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》规定的将基础设施/公共服务设施与土地供应进行一体设计、统一联建的操作方式是相同的。在市场经济条件下，建立轨道交通建设投资产生的土地增值收益在国家与投资主体之间的合理分配机制，使投资主体可以回收、分享因轨道交通建设带来的物业开发增值收益，解决轨道交通发展资金与运营补亏的问题，充分将正外部性内部化，提高了轨道交通服务质量和城市公共基础建设的效益。第二，合理的风险分担是轨道交通PPP项目成功的关键。轨道交通这样一个非常复杂的大型公共产品存在投资基数大、建设周期长、回收期长、建成后固定资产折旧多等特点，涉及到的很多风险是社会资本无法承担的，如路网规划、土地使用、不同交通方式之间的衔接以及车票定价等。政府要在PPP项目当中定位准确并承担相应的风险，需要明确边界条件，即政府和社会资本的责权划分，这是PPP项目中政府和社会资本承担风险和享受收益的合理范围，也是社会资本参与PPP项目的前提条件。第三，合理确定轨道交通TOD综合开发的边界和规模。地方政府应按照轨道交通站场区TOD综合开发的基本要求，综合考虑建设用地供给能力、市场容纳能力、轨道交通建设投融资规模等因素，依据土地利用总体规划和城市（镇）规划，合理划定综合开发用地边界（国办发〔2014〕37号文针对铁路建设扣除站场用地后，同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过100公顷）；在规划层面要针对综合开发制定具有针对性、实操性的指标、办法或条例，明确综合开发功能和指标，提供有利轨道运营的规划设计，提升土地资源利用价值。轨道交通能给周边地区带来正外部性，综合开发是将物业升值这一正外部性收益回收最有效提高土地资源利用率。轨道站场土地资源浪费并不鲜见，铁路土地资源的利用率差已成共识，如北京南站就被许多专业人士认为至少闲置了价值400亿－700亿元的可开发资源。采取TOD模式是土地利用方式的重要探索方向，“轨道综合体”正是探索TOD模式的重要形式。要做到TOD综合开发，解决土地和土地出让协调匹配建设时序问题是关键，同时投资人能用先进的经营城市理念对站区周边土地商业进行有效开发，TOD规划的介入时机等问题亦非常关键。“建轨道就是建城市”的理念在新时代需要有新的内涵。在当前形势下，符合国家政策导向，顺应城市发展规律，选择以人为本、功能复合、集聚开发的“R+TOD”模式因地制宜地发展城轨交通正在被越来越多的城市接受，在城轨交通行业新一轮大发展中我们面临的核心问题是如何做到更快到更好、更健康、更可持续。
