国外PPP模式之借鉴研究
2017-12-26
0 引言
PPP模式（Public-Private-Partners公私合营模式）即公共部门与私人企业合作模式是指政府营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式[1]。世界各国对于PPP的定义各不相同（如表1所示）。
表1列举了各国对PPP模式的定义，归纳而出：PPP模式最主要的是相互之间的合作关系，通常是由政府部门作为牵头提供PPP项目，私营企业负责项目整体的设计、建设、后期运营维护建设周期全过程，通过适当的政府付费或使用者付费回收利润，政府部门负责监管和协调，以期实现以最低成本获得高质量的社会公众服务水平。中国将PPP模式定义为政府部门与社会资本在公共设施或服务领域建立的一种长期的伙伴关系，其合作方式为特许权协议[2]。现如今，PPP模式已成为投融资市场中最新型的力量，对整个金融界产生了巨大的作用，一方面为政府投融资提供新的思路，可以缓解政府建设公共基础设施的压力[3]，一方面也为企业创造了利润和潜在的宣传价值。
1 PPP模式的发展现状
根据2007年德勤提出的PPP的市场成熟度理论，将各国的PPP发展程度划分为三个主要阶段：发展中的，活跃而尚未成熟的和已经高度稳定发展相对成熟的PPP市场。基于不同的国家发展和现状，英国和加拿大的PPP法律体系相当健全完备，已处于十分成熟的阶段，出台了一系列政策包括法制机制的改革。依据2012年出台的国际合作伙伴公告调查显示，全球五大PPP排行前列的最热门市场中加拿大位于第一，英国位于第五。欧洲市场的名义总投资高达3533亿元，领先于排行第二的亚洲和澳大利亚市场（1872亿元）将近1700亿元。中低收入国家则普遍起步较晚，发展不均衡，在发展中存在诸多问题，发展多次遇到瓶颈，缺乏完整的规范法律体制和完善的管理机制，导致PPP模式的运行环境困难。
随着PPP模式的飞速发展，在国际上仍然未有一套通用的专门的PPP法。依据各国的政治内外环境的差异明显，很多国家已对于PPP项目设置自己的规范标准来进行约束。例如有些采取大陆法系的国家常通过设置单独的行政法规来明确PPP项目的责权利关系，政府与私营企业之间的合同约定不能违反行政法律的基本原则，并且将双方的权利规整实施，如政府享有单方面取消合同的权利，为了公共利益政府享有单方面变更合同的权利，私营企业享有合同谈判权和在建设期间由于政府疏忽或不可抗力因素等非企业方责任而导致的项目成本增加补偿权；与之相反的是，在大多数采取普通法系的国家，则没有专门的PPP项目约束守则，基本上由普通法律如民法、劳动法等来规定商业交易的几乎所有的基本原则，PPP法律体系欠缺。我国的法律机制尚不完善，市场体制不健全，PPP模式的发展具有很多问题。
2 中国PPP模式的案例分析
PPP模式于20世纪80年代引入到中国，可供考察的最早的典型案例是1984年深圳沙头角B电厂的建设采用PPP模式，是我国PPP模式应用于基础设施建设的标志。从英国的PFI模式存在的问题来看，世界范围内的PPP模式均存在同样的问题，而各国政治环境和市场的变化，PPP模式的发展也存在自身独有的特点。
2.1 刺桐大桥项目
刺桐大桥项目是20世纪90年代初一个备受争议的泉州市项目。项目实施初期，通过公平公正诚实信用原则进行招标确立了第二航务工程局为施工单位，采取BOT模式于1997年正式投入使用，工程质量达到全优。1997年至2006年间刺桐大桥项目创造了收益佳绩，但此后在后继建成的多座大桥等竞争对手的强烈冲击下呈现大幅度下滑。
究其原因，合同签订时的规范文本缺乏，刺桐大桥空有SPV的框架但未有双方都承认的契约文本，法律意识淡薄，就如何应对未来不确定情况的发生双方未能达成满意的解决方案，引发多重性的合同争议，索赔得不到合理解决；面对顺济大桥、笋江大桥、后渚大桥、晋江大桥、黄龙大桥、田安大桥多个项目相继建成通行而造成的利益分割，由于没有与政府部门的相关协议或补贴允诺，社会资本方完全处于被动地位，既无法与已经换届的政府做有效的沟通，也拿不出有利的契约证据和政府进行讨价还价的处理措施，投资方经营权和收益未能得到充分保障，也缺乏政府批准的配套服务设施。造成了项目的失败，也给了我国的PPP模式的发展以实际的经验教训，如何合理地应用PPP模式，切合政府和社会资本双方的利益发展PPP模式。
2.2 济青高铁项目
中国的济青高铁项目是第一条以地方投资为主的PPP模式实施成功的高速铁路，对于该项目，潍坊市财政局通过授权按照公开招标—资格预审—竞争性磋商的方式，吸引了十几家社会资本争相报名，确定中国邮政储蓄银行作为社会资本合作方与其合资成立SPV（项目公司）。规定投资收益率不高于6.69%/年，主要来源为运营收益，不足部分由政府的运营补贴弥补，SPV合作期15年，社会资本享受高铁运营分红和财政可行性缺口补贴，政府享受未来股权优先运作权。该项目中济青高铁为了扩大社会资本的参与度，山东省专门制定了一系列优惠政策，包括用电按价格优惠、客流稳定后提高票价、增加第三产业收入弥补资金缺口，合同对双方责权利有明确界定，对项目收益进行合理的分配。为了降低风险，增加社会资本的信心，在项目前期济青高铁建立了财务测算模型预测项目收益和前景，表示济青高铁是值得投资的PPP项目。
济青高铁项目中合同规定明细，双方责权利基本对等，政府对于私营企业有足够的补偿措施从而降低了私营企业的忧虑，提高了积极性；高效率的运作模式降低了成本费用，制定的一系列优惠政策为后期的盈利做好了铺垫；政府在项目中扮演着监督者的角色，均衡双方利益合理制定收益率避免了项目的私有化，使项目真正能做到为国家人民谋福利，且又增强了私营企业对PPP模式的信心。它的成功为中国的PPP模式提供了重要的实践经验，是中国首次运行成功的PPP项目。
我国的PPP项目运行存在着许多问题，借鉴国外先进经验弥补本国的PPP模式的不足是一项重大的课题。现通过对英国和加拿大这两个国家领先的PPP模式发展策略进行分析探究，以加速我国PPP模式的发展水平，一方面提高政府在公共服务领域的办事效率获得优质的服务水平，另一方面搞好价值工程，使双方用最合适的合作成本达到彼此的利益最大化。
3 英国和加拿大PPP模式的运行
3.1 英国PPP模式的运行发展
在英国PPP模式的发展一波三折，但仍旧十分成功。英国采用标准的PPP合同而不是专门的综合的PPP法来指引项目的建设，合同体制相对完全。1992年11月提出PFI（私人融资计划）是PPP模式最早的雏形。1997年公私合营模式率先在英国实施，在全世界内的应用已成为一种趋势[4]。2006年PPP模式的应用达到顶峰，后来经过全球金融危机的影响呈现下滑趋势，到2012年英国出台PF2，提出了对PFI的一系列改革措施。
英国财政部在2014年12月发布的报告中指出，英国在2014年3月之前一共出台了728个PPP项目，总资本投入已达到566亿英镑。其中政府部门单一费用小幅度增长，私人部门也呈现增长趋势（如图1所示），仍然与政府部门投资差别比率较大。在截至2012年的717个项目资金已到位项目中，教育部份额最高，占了166个项目，卫生部、交通部、国防部由高到低依次为118、62和46个项目。在项目应用领域上最广的是学校、医院、市政建设、司法公共安全、交通、垃圾和污水处理这些主要的公共基础设施（如表2所示）。
然而，PFI经过20多年的发展，逐渐暴露了一系列的问题。自2006年之后，PFI项目整体呈现下滑趋势，金融危机带来了对资本主义市场的巨大冲击，不仅是一个导火索，使PFI缺陷更加明显，问题重重。
一是合同纠纷：PPP模式大多应用在公共基础设施领域，政府自PPP模式下要协调好各方关系，要受到合同的约束，可能会导致对公共服务设施控制力下降，灵活度降低，从而降低服务标准，引起合同纠纷。二是高额的费用成本：首先在PPP模式中，私营部门盈利不菲，私人融资成本显著高于政府举债成本，比如乔安·肖尔在对率先采用PFI的12家医院项目的研究调查中发现，当时英国的国债收益率已显著低于58%的平均资金股权收益率，政企收入明显不均衡。其次，在项目前期招投标过程中，由于缺乏经验，项目需要深入研究探讨，政府与企业进行交涉过程成本增加，一个典型的例子就是伦敦地铁改建的PPP项目中，政企双方签订PPP合同花费了4亿英镑左右，而项目的总成本才157亿英镑，几乎占了总成本的3%，出现了头重脚轻的局面。三是容易引发私有化怀疑：在PPP模式中私营部门扮演着举足轻重的角色，几乎承揽了建造乃至运营全过程，这就导致人们认为政府的角色黯然失色，不能发挥作用，不久的将来可能会被企业替代，PPP模式就是渐进式私有化的特洛伊木马。在很大程度上给PPP模式的推广造成了阻碍。为了拯救金融危机出现的巨大财政漏洞，2012年英国政府正式出台了PF2，提出了对PFI的问题的改进措施，以此来提高社会资本的积极性，增加他们的信心，提高市场的灵活度。
PF2的总体改革措施以透明化公共信息共享、调整公共股权结构、持续改进PPP模式和以实现VFM（物有所值）为主（如表3所示）。这在很大程度弥补了PFI的缺陷，全面调整经济结构，拯救了PFI在相当长的时间内萎靡不振的现状，缓解了英国当时的PPP市场的萧条，重振了PPP的发展。
3.2 加拿大PPP模式的运行发展
相比较英国长时间PPP市场的低迷来看，加拿大的PPP市场不仅未受到金融危机的影响，活跃度还一直持续不减，堪称世界一流。加拿大的PPP模式在世界上都是公认的最佳典范。加拿大发展PPP最开始是由省一级政府在积极推动，促进了PPP的广泛应用，经过多年在PPP行业的摸爬滚打形成经验和知识的积累，开创了独树一帜具有加拿大特色的PPP模式。由于省一级政府主要分管教育、交通、医疗等基础建设设施，因此最初的PPP也主要是这些基础设施领域在采用（如图2所示）。
加拿大政府对于PPP模式的支持力度比较大，早期加拿大政府就充分意识到了PPP模式可能会带来的经济效益和社会效益，瞄准此对与经济增长与国民服务的巨大作用从而为PPP模式提供了一系列政策支持（如表4所示）。
加拿大积极设立专门的机构负责PPP模式的融资问题，一开始就由政府带头出动政府资金，拟定项目投资计划，充分调动了私营企业的积极性，保证了PPP模式参与者的前赴后继，不断为项目注入新鲜血液。这也就解释了为何在金融危机的巨大作用下加拿大的PPP金融市场依旧是生机勃勃，并未受其影响。2014年3月CCPPP发布的报告中指出，2003～2012这10年间加拿大PPP项目的经济绩效评估结论是PPP的实施累计增加经济产出近921亿美元、累积增加居民收入近322亿美元、累计增加就业岗位近52万人，极大地促进了加拿大的经济市场、就业市场和居民福利待遇的攀升。此外，这近十年的时间里，公共部门因为PPP项目的实施累计节省了99亿美元，联邦和地方政府因为PPP模式的实施则创造了75亿美元的税收。
从加拿大的成功经验来看，主要归结于四个方面：一是政府目光够长远，项目准备充分，资金储备有保证；二是融资来源充足，灵活度较高；三是重视项目招标，运行流程效率高；四是国内外政治环境明了清晰，为PPP模式的推广应用铺垫了一个温和适宜的发展土壤。
4 对中国PPP模式的建议
在PPP模式实施的较广阔的基础设施领域，中国对于PPP模式的相关法律政策长期以来借鉴西方大陆法系和普通法系，并且取得良好效果。比如，中国在法律体系上一直使用大陆法律体系，而在工程合同上则普遍采用FIDIC合同。因此，在一方面借鉴大陆法系对PPP立法的同时，也可通过借鉴英国政府通过对PFI合同的修改、PF2的引进改革等措施学习如何更好地落实到公共利益中去，借鉴加拿大的专业机构设置来加强管理机制的建设，进一步完善我国的标准化PPP合同。2014年9月中国财政部出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》作为指导PPP合作项目的纲领性文件拉开了PPP立法的序幕，2015年出台了《政府引导下PPP模式的快速推广》，2016年最新出台了《加快推进PPP立法，推动更多项目落地》，规定了PPP模式的相关事宜，宣布在全国范围开展政府和社会资本合作模式项目示范，由此在全社会掀起了一股PPP热潮[5]。
PPP模式无论是从市场的拟合度还是迎合世界金融业的蓬勃发展都是必然趋势，对推动私营资本拉动经济增长具有重大的意义。成熟的PPP模式能够带来可观的社会效益和经济效益，加快基础设施建设提高公共服务水平，同时引进社会资本，增加国家的整体黏合度，提高人民的社会意识，将企业命运与国家命运联系在一起，共同发展国民经济。但PPP模式的使用不当也带来了诸多问题，从吸取国际经验的基础上，以实现VFM为目标，为中国在PPP行业的合同纠纷、成本费用和易引发私有制怀疑这三个方面提出如下建议：
4.1 合同纠纷
①完善法律体系，制定专门的PPP法（如表5所示）。
政府现阶段正在完善的《政府和社会资本合作法》，通过调查监督第一批批准的正在运行的政府和社会合资本合作示范项目，对项目的各项进展工作作出实际的报告，收集各参与方的项目反馈意见和建议，列举PPP项目实施存在的问题，以解决这些问题为根本目的，由各方专家讨论统一达成意见对政府和社会资本合作法律草案初稿进行修改完善，形成《征求意见稿》。PPP操作指南以规定PPP模式从项目选择、合作方权利责任义务的界定、合约达成、项目建设、运营、移交等各个阶段的对具体事项进行约束，明确PPP模式的适用范围、政府的招标审批流程、政企双方的合作规范、特许权经营权的转让标准，建立合理的风险的分担机制，严格将PPP模式的运行纳入到规范化的范畴。进一步从加强项目合作的管理机制、如何合理的提出项目实施方案和进行联合评审、如何选择合适的社会资本方、产生的争议解决途径这四个方面进行分析规范，找出可行路径，提供项目基础评估指南，包括VFM物有所值评估指南、风险评估机制、完善标准化合同，以最大程度地降低合同纠纷，提高项目的运作效率。
②构造有效的管理机制。从多项国内外PPP项目失败的案例中，英国和加拿大的改革很大一部分开始着重于补充管理层次的相关知识经验。PPP模式在我国毕竟算是发展中的新生事物，PPP项目失败的很大一部分原因是由于管理机制的不健全，管理层的不作为和经验的缺乏，对PPP模式的操作流程不熟悉、对相关法律法规认知不全面，直接形成了PPP模式运行困难效率低下的局面。所谓知己知彼，百战不殆，就是要在充分了解PPP模式的基础上形成高效的管理系统，政府和社会资本合作设立专门的PPP管理公司和项目咨询公司。我国专业的管理咨询公司数量少质量也处于劣势，这一点应借鉴加拿大的经验，设立专门的项目咨询公司和管理机构，可设立在负责基础设施规划建设部门或财政部分管政府投资部门旗下，全面负责PPP模式的项目物色和政府拨款，为私营企业参与PPP项目提供建议，并组建PPP项目管理培训班子，统一对相关项目管理和技术人员进行专业的训练和知识的教学，定期组织讲座，提高工作人员对PPP模式的理解和运用能力，减少政府和企业由于经验不足而产生的一系列不必要的风险。
③建立信用约束机制。PPP模式的参与方众多关系复杂而导致政企双方可能会由于利益的不同而相互缺乏信任，政府更加着重PPP项目可以带来的保障民生和比较高的社会效益，注重公众利益；而企业由于自身发展的需要，私有的性质决定了私营企业更加注重经济效益和与政府合作可能带来的良好信誉以及社会的名誉效应，因此追求利益最大化一直是企业的目标。在双方谈判的过程中往往会由于出发点的不一致而导致双方不断商议不断期望风险转移给对方，希望自身获得更大的利益，一方面双方过分博弈拖延了时间，给项目实施带来了困难；另一方面也更加恶化了政府与私营企业之间的关系，造成了不信任的恶性循环。因此率先在PPP领域建立信用约束机制，从政企双方出发对信用体制严格约束，防止双方前后态度的转变，平衡各方利益，保证PPP项目的有效稳定安全的运行。
4.2 成本费用
①设立担保基金。PPP项目运行遇到资金不足的风险很大，如国家的政策整改、市场的利率汇率的调整、通货膨胀，地震、火灾等不可抗力的自然灾害都可能导致项目资金缺乏而中途夭折。对于该点，在PPP领域设立专门的基金担保，为解决项目运行过程中由于政府信用问题或引发的银行贷款损失、保险公司的投资赔偿等可由担保基金做出相应补偿，调动银行贷款的积极性，激发私营部门参与到基础设施建设的积极性，保证降低了资金不足的风险，使企业在参与项目中得到一定的资金保证，有效降低了融资问题的后顾之忧，完善了PPP项目的资金担保，为私营企业融资提供了保险配套机制。
②拓宽融资渠道。PPP项目普遍周期较长，资金需求量大，除了需要有完整的约束机制之外，一个单一的融资渠道已经无法满足市场的需求，而多元化的融资渠道才能使市场更加成熟更具有竞争力，提高PPP的效率。加拿大的PPP项目融资成本长期以来并未出现严重的资金不足融资困难的危险，甚至呈现增长的趋势，金融危机的影响微乎其微，其丰富的筹资方式值得我们去思考借鉴。我国的金融市场不够灵活，PPP项目融资渠道单一，通过投资者参股、银行发放信贷和股票上市等方式参与度较低下。私营企业进入公共基础设施项目投资方式多元化还有待加强加深，这方面可以从信托资金、ABS资产证券化引进社会民间资本，或借鉴国际经验建立社会资本适应缺口补偿资金，以此来解决资金需求短期内有较大缺口而社会效益较大的基础设施项目的资金周转问题[6]。
4.3 易引发私有制怀疑
①完善市场机制。市场机制包括准入与退出机制。准入机制一方面放宽引入到PPP项目中的私营部门资质、资历等硬性条件，为PPP市场注入新鲜血液提高市场灵活性的同时改善准入环境；另一方面要严格把关符合法律法规规定的相关资质条件的私营企业，防止部分私营资本伪造相关文献资料、与有关负责的政府部门相互串通、混水摸鱼的现象，导致部分企业打着公私合营的旗号谋取私利，并非真正的PPP模式，而是打着PPP之名无PPP实质的虚假PPP项目。退出机制则是当前需要加紧修改完善的问题之一。建立合理的退出机制，增加项目股权转让的途径方法，为私营资本寻求合适的股权交易方式，提供完整的优质股权交易服务，使私营企业在收回初始成本的同时通过股权转让得到相应的收益，能够顺应天时地利人和退出PPP项目，将项目所有权或经营权归还公共部门，保证PPP项目公有的性质。
②建立收益平衡机制。我国的PPP模式参与方众多，形成复杂的社会关系网络。作为最重要最基本的参与方，私人部门和政府部门在利润分配上存在着博弈。双方都想要占取高额利润，但这是不可能实现的。一般来说，哪一方先发制人，哪一方就分配率远高于对方。私人部门一直以来以追求高盈利高利润为主，因此积极性和敏锐力较高，PPP项目后期可能会产生的超额利润大部分甚至全部由私营企业占有，政府由于其特殊的公益性质，一直以来以项目的公共服务质量为目标，这就导致政府在收益方面处于被动地位。为了防止私人部门在项目后期过分牟取暴利而损害公共利益，建议建立收益平衡机制，在合同中约定双方的超额利润分配比率，如果项目后期产生超额利润，则按照约定的分配比率政府部门占有大部分份额，私营企业占有余下份额，具体的分配比率经过双方签订合同时具体论证达到和解。建立合理的收益分配机制，不仅能够阻止私营部门利用PPP项目过度逐利，还可以有效地避免项目私有制怀疑，增加政府财政收入，提高公共服务水平。
5 结语
由于各国内部政治环境和外部市场环境各有差异，因此在借鉴国际先进经验的同时切合本国实际寻求适合自身发展的PPP模式尤为重要。立足相关法律法规，建立完善的管理机制和市场机制，健全成本费用机制，有利于PPP模式的改进，减少不必要的风险冲突；有利于PPP合作的规范化，政企双方的互动合作；有利于发展本国的特有的PPP模式，联系实际项目坚持一带一路的发展方针，立足国际经验积极开展以政企合作为主的PPP项目试点，重点探索PPP项目中的问题和解决的方法，改进PPP模式的管理运营环境，进一步加速PPP模式的应用发展，完善整体政策环境，真正实现PPP模式的物有所值。
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