轨道交通PPP警示——走向破产的英国伦敦地铁
2017-12-26
伦敦是世界上最早修建地铁的城市，整个地铁系统庞大而繁杂。由于年代久远，许多支线和站台都需要改造翻新，然而紧张的政府预算无法填补巨大的资金缺口，急需大量的外来资金补充。PPP在上个世纪末被英国政府视为缓解财政压力的有效手段，并在伦敦地铁项目中大胆地使用，预期私人部门在运营管理30年中投入70亿英镑，然而PPP项目在开始不到7年的时间就夭折了，虽然政府采取了许多措施，却依然无法改变整个项目走向失败的结局。本文通过分析伦敦地铁PPP项目从采纳、实施到失败的全过程说明其走向破产的必然性，并且探讨了中国地铁未来发展可能出现的困境。
1. 地铁与PPP
城市轨道交通是指城市中使用车辆在固定轨道上运行且主要用于城市客运的交通系统，主要有地铁、轻轨、市郊铁路等模式，其中以地铁最为普遍。轨道交通的出现为城市居住区和工作中心提供了一种快捷便利的连接，有利于加速城乡一体化的建设。中国自1965年在北京修建第一条地铁，近50年来已经在10多个城市陆续建设了地铁和轻轨路线，另外30多个城市正陆续规划建设中。但是，由于轨道交通造价高昂 (地下线每公里5亿元左右，地面线每公里2亿元），资金筹措成为轨道交通发展的首要障碍。根据发改委运输所完成的《2012-2013年中国城市轨道交通发展报告》统计，2012全国轨道交通总投资量高达2600亿元，虽然使用了大量的财政补贴，发行债券，但资金缺口依然非常巨大。PPP作为一种国际流行的政府融资手段，在许多国家已在轨道交通项目中尝试使用，但是在中国引进PPP模式还不常见，主要的有北京地铁四号线采用PPP模式，深圳地铁采用BOT融资模式，以及南京地铁2号线使用的BT模式。PPP能否成为地铁项目一种较为有效和持续的融资手段，一直是业内比较关心的问题。
2. 伦敦地铁的历史
伦敦地铁的出现，是国际大都市发展到一定程度的必然产物。地铁为伦敦市的交通提供一种极具效率的解决方案，并且对当代的经济发展特别是周边卫星城市的建设做出卓越的贡献。从1836年建设第一条地铁起，伦敦现拥有11条线路，纵横交错，四通八达，总长超过400公里，日客流量300万人次，车站275个，伦敦因此被称为“建在地铁上的都市”。伦敦是世界上最早建成轨道交通系统的城市，其轨道交通的建设与管理模式比较典型,，一些重要车站和地铁站几乎都建在一栋站舍内，而且出站就有公共汽车站或小汽车停车场，有1/3的地铁车站和小汽车停车场结合在一起，许多地铁车站设置在人流相当集中的大商店或办公楼底部，形成十分方便的换乘体系。这种体系有效限制了私人小汽车进入市中心区，也能保证市郊居民在1小时内到达市中心办公地。伦敦轨道交通采用多层次多类型的交通模式，主要轨道交通系统分为地下铁道(重轨)、快速轻轨以及高架独轨交通3种类型，并可再分为7种不同层次、类型，从而组成一个综合的轨道交通系统。其中，轻轨交通以地面或高架形式为主。另外在伦敦，地铁与市郊铁路共轨也是一种常见方式，既能起到共享线路资源的作用，又有利于提高城市周边旅客进入市区的换乘方便度以及铁路潜储运的充分发挥。
3. 伦敦地铁运用PPP模式的实践
伦敦市中心大部分线路是在20世纪初完成的，最初的设施由于设计者的远见直到今天都很少有改变。然而近几年，伦敦地铁线路的老化和服务水平的恶化越来越多地被人们关注。伦敦地铁由国营的伦敦地铁公司（简称LUL）拥有并运行，由于长期的投资不足导致地铁系统产生许多不稳定因素。在1998年的政府检测中发现地铁的可靠性指标为94%，这意味着每发出16列车，因为安全问题就要取消一列，更新改造成为伦敦地铁最大的挑战，其中绝大部分资金投入依赖于中央政府的投资及补贴。自1994年以来，英国政府用于交通资金的预算逐年下降，而地铁损耗日益严峻，资金需求逐步扩大，完全靠政府补贴已经无法持续。
为了解决巨大的资金缺口，1997年大选后英国政府开始考虑新的资金筹措方式，考虑到完全私有化不符合地铁准公共产品的特殊属性，政府倾向使用PPP模式对整个地铁进行升级改造。经过4年多的论证和试行，分别于2002年12月和2003年4月签署了3份PPP合同，将30年的特许经营权分别转让给SSL， BCV和JNP3家公司。使用设计-建造-融资-运营的DBFO模式，3家公司分别负责不同类别的地铁的维护和修复，而运营和票务依然由伦敦地铁公司负责。基础设施公司的回报由固定资产和业绩决定。经过论证，伦敦地铁实施PPP模式主要基于以下考虑：由私营机构提供更加确切和有保障的长期投资；刺激私营机构提供更有效和积极的长期（30年）管理模式；同时政府部门保留对地铁的维护控制权；促使伦敦地铁系统更加高效。
3家公司其实分别由两大联合体控制。名为Metronet的联合体控制了SSL和BCV两家公司。其主要成员包括世界最大的地铁建造商庞巴迪公司、英国大型咨询公司阿特金斯、 EDF能源公司、泰晤士水务和英国最大的建筑公司保富比迪。另外名为Tube Line的联合体控制了JNP控制的3条线路。该联合体包括美国柏克德（BECHTEL）工程公司和英国最大的公众服务提供商Amey公司。
政府希望私营机构在项目前期为伦敦地铁带来大约70亿英镑的直接投入。而作为回报，政府每年向PPP联合体支付11亿英镑的服务费。费用由英国交通部直接划拨给伦敦交通局，然后再下拨给伦敦地铁公司。 PPP合同允许联合体提出3.6 亿英镑的上限来弥补一些无法预见的问题和风险，但是联合体要自行承担每年大约5000万英镑的费用直到7.5年之后才可以结算。
伦敦地铁PPP模式可能是世界上最复杂的结构之一，为了确保该结构有效运营及PPP合作有效执行，英国政府设立了一种独特的仲裁审核机制，政府每7年半就对PPP联合体进行一次效果评估。然而2008年Metronet联合体宣告破产，该 PPP项目的失败直接导致英国政府损失超过41亿英镑；2010年另一个PPP 联合体Tube Line 也宣布破产。Tube Line 最初希望政府为其更新的Piccadilly和北方线支付68亿英镑，但是政府的仲裁人只核定44亿英镑的费用，因此该公司只好破产。伦敦地铁管委会支付了大约3.1亿英镑回购了他们的股票。
4. PPP模式之失
伦敦地铁PPP模式失败有多方面的原因。在项目失败后，英国议会以及英国审计署都对项目进行了检讨和深度分析，并对项目的失败进行了认真总结，其中主要有三方面的问题。
第一，政府监管不力。
由于伦敦地铁项目巨大，能够参加竞标的联合体极为有限，因此政府和联合体直接的谈判相对复杂和不透明。另外由于该项目对保证伦敦城市经济的稳定性政治意义重大，政府采取了债务担保的方式确保项目的持续性，政府部门（交通部）无法控制项目的金融风险，他们不是项目的直接参与方，却给项目担保，只能使得政府对项目的监控表现得无力。交通部希望私营机构自行发现实际操作中的问题并解决，但是却没有什么效果。另外，虽然政府设立了审核仲裁人，却无法从联合体那里获得必需？的信息和成本数据，因此无法监控成本的变化，也无法获知联合体的实际操作情况。
第二，私营企业管理混乱，缺乏创新动力。
地铁项目本身的非商业性约束了企业的热情。由于项目的主要目的是对地铁基础设施和车站进行修复和维护，与地铁实际收益（车票收费）相剥离，因此很难激起参与方面的创新能力。最大的问题是联合体的企业治理和领导力。联合体参与企业过多，比如组建成 metronet联合体的5家企业不但没有形成合力，反而因为利益出发点各异，意见经常向左，加之频频更换管理者，缺乏很好的管理机制，对整个项目无法进行有效管理。另外该项目使用的内部供应链（Tied Supply Chain)模式，也使得整个联合体公司无法管控采购，更无法通过激励的方式促使供应商提供最佳的产品和服务，这也是导致Metronet失败的一个主要原因。伦敦地铁的基础设施过于陈旧，在合同签署前许多实际的操作困难无法获知，有极大的不确定性和难以施工性；在实际操作中，许多地方条件非常差，很难保证其质量。
第三，公私部门矛盾严重。
地铁类公共项目有很强的独特性，私营机构以利润最大化为目的，而公共部门以成本最低为目标，因此在费用结算方面很难达成一致，机构内的矛盾就会日益凸显，导致项目效果不理想，长期合作的伙伴关系也会破裂。该项目的负债率相对较高，其银行贷款和联合体股份的比例为 88.3比11.7，联合体企业的自身风险比较低，对他们的束缚也更小。一旦发生联合体破产的情况，政府为95%的债务担保。5家企业为他们的股份3.5亿英镑买单，这些钱对于国际大型机构而言并不是大的问题，不会影响到企业的业绩，同时这些企业本身就是该项目的供应商，在2003到2007年间已经获得了30亿英镑的服务费收入，比较它们的股份比例，他们是稳赚不赔的。因此私营部门也就不会特别在意如何与公共部门保持长期良好关系，甚至最后联合体倒闭也不会对企业本体造成多大的财政压力。
地铁项目由于其社会服务功能的重要性和重大性，使其无法完全脱离政府的管辖和补助，地铁项目PPP模式的投融资运营相对其他项目而言，难度较大，运营风险很高。伦敦地铁PPP运营公司最终不堪连续亏本的负重只能破产了事，剩下的烂摊子丢回给政府，让其自行负责。
目前，我国轨道交通建设进入了高速发展阶段，2050年城市轨道交通总长度将达2000公里，承担城市50%-80%的交通客流量。将PPP模式引入轨道交通领域，实行投资多元化，从长远来说似乎可以有效解决资金不足的问题。然而PPP不是万能的，开发时要有长远的目光，需要对运营期做好准备。从伦敦地铁的失败案例来看，运营阶段的地铁项目使用ＰＰＰ模式并不一定能解决其实际的问题，甚至造成很多麻烦，PPP不等于私有化，市场化也不意味着政府撒手不管，如果处理不好，会给政府带来更多的问题。
从另一方面看，中国许多城市快速建地铁，后期将有非常大的运营维护隐患，项目损耗极大，而且管理和运营也非常困难和复杂，所需要的资金投入量也极大，这些都将成为未来的后城镇化时代的隐患，需要在现在大修地铁的时代就进行深刻的思考和探讨。
