英国PPP模式推进桥梁建设
2017-12-26
西方发达国家在运用PPP模式建设桥梁方面有不少的成功实践，它们在实现了项目建设、经济发展等预期目标的同时，也有效缓解了环境风险，降低了对周围社区的负面影响，缓释了公众压力。
项目概述
赛文河位于英格兰与威尔士之间，阻断了两岸交通联络。1966年，赛文河第一大桥建成通车，打通了两岸交通。但随着交通流量的日益增长，到20世纪80年代中期，该桥已难以满足通行需求，需新建第二座大桥。当地政府由于财政资金紧张，决定采用PPP模式吸引社会资本参与赛文河第二大桥的建设、运营和维护，并且对第一大桥进行适当的修缮。1984年，当地政府启动第二大桥前期准备工作，1986年确定了建设方案。1992年，赛文河第二大桥建成通车，第一大桥的修缮工作也基本完成。
该项目的政府方是英国国家道路局，负责出资建设第二大桥的引路，曼塞尔事务所是该项目中政府的代理人。社会资本方包括约翰·莱恩有限公司和GTMEntrepose公司，两家公司合资成立了赛文河大桥公司，各持股50％，该公司负责全程参与项目。而项目融资则由美国银行和巴克莱银行完成。
该项目总成本为5.81亿英镑，包括新建第二大桥，还清第一大桥剩余债务，以及特许经营期内这两座大桥的运营和维护费用。项目最终融资安排如下：银行贷款1.9亿英镑；BEI贷款1.5亿英镑；债券1.31亿英镑；政府债券6000万英镑；特许权权益5000万英镑。此外，为降低债务成本，特许经营方分别在1997年和2002年对银行债务进行了重组再融资。
该项目特许经营权协议中的定价机制具有一定特点。收费标准根据自1989年以来物价指数增长情况，每年进行调整，以消除通货膨胀的影响。协议中还规定收费达到特定额度时，将提前终止特许经营期。
关键问题
赛文河第二大桥建设可能会破坏赛文河两岸的生态环境。因此，当地政府早在1987年就对初步设计中涉及环境问题的部分进行了深入研究，识别潜在问题并积极制定避免或化解相关问题的措施，包括为施工开辟专用通道、建设独立的排水管网和排污口、建造大量的景观绿化等。
第二大桥的建设还可能会给周边社区带来交通不便、噪音污染和空气质量下降等一系列问题。为减轻施工期间可能对当地产生的不良影响，除噪音隔离墙外，特许经营方还建设了专用支路，供运料卡车直达现场，而不经过赛文河两侧社区。
此外，公众反对是政府吸引社会资本方参与该项目中面临的又一潜在挑战。为了解决这一问题，当地政府积极与利益相关方进行沟通。根据公众意见，政府调整了桥口引路的选址，建设了较高的路堤和堤后湿地，将面向威尔士的收费站与周边社区隔离，并补建了大量园林绿化带，使收费站和赛文河两端的引路隔开。从结果而言，这些措施都落到实处，起到实效。
经验启示
英国赛文河第二大桥项目对于我国运用PPP模式推进桥梁建设项目具有一定的借鉴意义：
一是充分考虑桥梁建设的负外部性。从英国赛文河第二大桥项目可以看出，英国在上世纪80年代的经济类PPP项目中对保护、维护周边环境的考虑比较充分，实践也比较成熟，拥有一套比较完善而可操作的经验。自然、社区环境污染是在经济发展的过程中产生的，也理应在发展过程中解决。
二是PPP模式下主要参与方各司其职、共担风险。英国赛文河第二大桥项目采取了PPP模式，政府和社会资本方的合作在释放生态环境福利、缓解项目建设与公众社区环境要求的矛盾、推进项目建设进程中发挥了不可忽视的作用。政府方在前期进行了大量宣传、沟通反馈，消除了公众疑虑，实现了信息透明；社会资本方在建设过程中尽可能维护当地社区环境，大幅度减少了施工过程中产生的空气、噪音污染，并且通过建设独立排水管网和大量景观绿化等方式，维护了项目周边自然环境。合作方各司其职，共担风险，是项目得到良好实施的保证，也是项目对PPP模式下开展合作的必然要求。
三是收费机制的灵活性和信息化。英国赛文河第二大桥项目中采用“赛文TAG”电子收费系统，并对收费标准按通胀水平随时调整。通过鼓励车主使用电子系统进行缴费，既免除了车主携带零钱的麻烦，又使整个过程能够标准化，提高了桥梁的通行效率。社会资本在运营过程中能够保证自身收益不受物价水平波动的影响，所取得的现金流也趋于稳定，有利于政府后续PPP项目的开展。
然而，在同时建设、运营及维护多座桥梁时，尤其是在时间较紧的情况下，仅凭政府一方的力量，很难实现对技术、资金、风险的完全掌控，资金不足、投资效率低下、关键技术不过关等问题难以避免。通过与社会资本的合作，推进桥梁建设项目，已得到世界各国尤其是发展中国家的普遍认可，我们应当认真研究借鉴。
